#AgendaCiudadana: Ana Lucía Puente

Abogada por la PUCP. Licenciada en Derecho con Segunda Especialidad en Derechos Fundamentales y Constitucionalismo en América Latina por la misma casa de estudios. Ex adjunta de docencia del curso Derechos Fundamentales e Interpretación Constitucional en pregrado de la Facultad de Derecho de la PUCP. Miembro en la Asociación Perspectiva Constitucional.

Entrevista: Gianluca Fiorini

1.- Llegados a final de año, ¿cuáles son los acontecimientos más relevantes en materia política y cuáles son los principales retos de cara al 2022?  

En los últimos años, el Perú ha mantenido un conflicto muy marcado entre dos instituciones del Estado: el Ejecutivo y el Legislativo y, el 2021, no ha sido la excepción. Previo a abordar cualquier tema adicional, me parece fundamental situarnos en el contexto en el que el 2021 empieza y hacer un recuento de los acontecimientos más relevantes. 

Recordemos que, a inicios del 2021, recién habían pasado dos meses desde las marchas de noviembre y la muerte de los jóvenes Inti y Bryan. Era una indignación colectiva que aun no sanaba, la cual se vio agravada debido a que Merino continuaba ocupando un curul en el Congreso y habían muy pocos avances en el impulso de una acusación constitucional. Aun se reclamaba la identificación de responsables de las muertes y personas heridas en dichas manifestaciones, las cuales, de acuerdo a los informes publicados por organismos internacionales como Naciones Unidas y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), constituyeron graves violaciones de derechos humanos[1].

Luego de ello, tuvimos después de mucho gran entusiasmo por la llegada del primer lote de vacunas al Perú el 8 de febrero; generando mucha ilusión y expectativa por un acontecimiento que llevábamos esperando desde hace varios meses, ya que, a diferencia de otros países, aquí aun no se iniciaba la inoculación masiva. Sin embargo, ello se vio mancillado por el escándalo del vacunagate, en el que se encontró inmerso el expresidente Martín Vizcarra y las exministras Pilar Mazzetti y Elizabeth Astete, así como diversos/as funcionarias/os públicos e incluso familiares de los/as mismos/as. Personas ajenas al estudio de Sinopharm se vacunaron en secreto, mientras el personal de salud y familias enteras morían.

Durante el mes de junio, el Congreso aprobó la creación de una muy cuestionada cuarta legislatura, con la finalidad de aprobar diversas reformas constitucionales antes del fin de su mandato. Esta decisión aprobada por Resolución Legislativa N° 021-2020-2021-CR fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional (TC) en el mes de noviembre y con ello, a su vez, tres leyes de reforma constitucional aprobadas en dicha legislatura fueron declaradas inconstitucionales[2].

Por otro lado, se aprobaron normas altamente cuestionables como la “ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza”, la cual excluye del planteamiento de esta figura como facultad de un ministro y del Presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, a las reformas constitucionales y las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos[3]. Lo cuestionable de esta norma no se encuentra solo en el fondo, sino también en la forma, ya que esta es en realidad una modificación de los artículos 132 y 133 la Constitución, por lo que no debió ser aprobada por ley ordinaria, sino vía reforma constitucional.

Asimismo, durante el mes de julio – antes del término del mandato parlamentario – se siguió el curso de una elección atropellada de magistradas/os al TC, pese a que el Poder Judicial, a través del Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, ordenó al Congreso suspender de forma provisional la elección de nuevas/os magistradas/os del TC con una medida cautelar, debido a las irregularidades advertidas en dicho proceso. En esa línea, el 22 de julio, la CIDH instó al Congreso a acatar las decisiones de órganos jurisdiccionales, dado que “un elemento central del Estado de derecho es el respeto a las decisiones judiciales, sin perjuicio de que puedan ser impugnadas mediante los recursos previstos en la ley”. Asimismo, resaltó que “en cualquier procedimiento de nombramiento y selección, lo más relevante, desde una perspectiva sustancial, es que los Estados aseguren que éstos no se realicen o se perciban por parte de la ciudadanía como decididos sobre la base de razones de carácter político afectando la convicción de actuar independiente[4].

Uno de los acontecimientos más importantes del 2021, es que atravesamos también un proceso electoral en medio de una pandemia y una segunda vuelta altamente polarizada: dos posturas políticas abiertamente contrarias se disputaban la presidencia del Perú. Lo más delicado fueron las “acusaciones” de fraude sin ningún tipo de sustento legal o fáctico que diera, si quiera, algún indicio de ello; por el contrario, organismos internacionales como la Organización de los Estados Americanos, corroboró la realización de estos comicios en democracia. No obstante, estas declaraciones tomaron relevancia debido a que la excandidata Fujimori desplegó a diversos estudios de abogados para cuestionar la validez de los votos emitidos en distintas mesas de sufragio, especialmente de zonas rurales, apelaciones que fueron rechazadas en su totalidad.  

Tampoco faltaron diversas mociones de censura de la Mesa Directiva del Congreso y la moción de vacancia al presidente Sagasti, las cuales se dieron en dos oportunidades: en marzo, por la “deficiente gestión pública frente al combate a la pandemia[5]” y en mayo, por “por el retiro de los fondos de las AFP[6]”, respectivamente. Y, respecto al actual presidente Pedro Castillo, dentro de los primeros cuatro meses de haber asumido el cargo, en noviembre de 2021, se planteó una moción de vacancia por “la designación de altos funcionarios vinculados al terrorismo”, por “tráfico de influencias en ascensos de las FF.AA y SUNAT”, “debilitamiento del sistema democrático por fortalecer relaciones con gobiernos antidemocráticos como Venezuela”, entre otros[7].

En relación al 2022, aun nos quedan varias asignaturas pendientes: 

En primer lugar, la elección de una nueva Defensora o Defensor del Pueblo, ya que dicho mandato se encuentra vencido desde el 7 de setiembre de 2021 y aun siguen postergándose los procedimientos respectivos para buscar su reemplazo. Recordemos que, dentro de un Estado Constitucional de Derecho, es necesario el respeto a la alternancia en el poder, ya que ello garantiza la institucionalidad y los derechos fundamentales. Es el sindicato de trabajadoras y trabajadores de la Defensoría del Pueblo el que viene insistiendo reiteradamente a la Presidenta del Congreso impulsar esta elección dentro de un proceso meritocrático, transparente y con igualdad de oportunidades como parte del cumplimiento de su deber.

En segundo lugar, la elección de nuevas/os magistradas/os del TC quienes tienen mandato vencido, algunos desde el año 2018. A diferencia de la elección realizada durante el año 2021, debe exigirse que esta elección se realice sin repetir estas mismas irregularidades. Algunas de las que más indignaron a la ciudadanía, fueron los sustentos y la “motivación” que utilizaron diversos congresistas para rechazar una u otra candidatura, en la que figuraban motivaciones tales como: “aceptable idoneidad moral”.[8]

En tercer y último lugar, las elecciones regionales y municipales, las cuales, son sumamente importantes debido a la autonomía administrativa, económica y de gestión que manejan los gobiernos municipales y regionales en virtud de la descentralización; lo cual, nuevamente, con la pandemia adquiere mayor relevancia para el resguardo de la población en todo el país. La atención de esta última debe seguir siendo prioritaria, buscando fiscalizar y pedir cuentas a aquellas autoridades que se encuentran a cargo de la prevención y gestión; así como el manejo de fondos públicos, sobre todo en este contexto.

Considero que uno de los principales problemas de nuestras/os representantes ha sido la priorización de intereses políticos y no los de la ciudadanía. Se ha evidenciado que la agenda política de nuestras autoridades no coincide con la agenda ciudadana y dicho contraste genera preocupación permanente, decepción y descontento, además de empujarnos constantemente a diversas crisis políticas que agravan la incertidumbre por la pandemia.

2.- ¿De qué manera la democracia peruana puede haberse visto amenazada en el 2021? ¿Esta amenaza hubiese sido mayor que en años anteriores? ¿Qué acciones, medidas o reformas se pueden tomar para protegerla en un futuro?

Desde la rama del derecho en la que puedo aportar,  considero que la democracia en el 2021 se ha visto amenazada por el ejercicio desmedido, desproporcional y muchas veces arbitrario respecto de ciertas facultades constitucionales. El uso abusivo de figuras como la interpelación, la censura, la vacancia presidencial, la designación arbitraria de funcionarios en altos cargos, han tenido reiterada presencia en el contexto político, generando gran inestabilidad.

La democracia se ve amenazada, principalmente, porque nuestras autoridades demuestran no conocer sus propios límites en la actuación institucional, lo cual conlleva una serie de problemas que nos colocan en “escenarios extremos” y de mucha polarización, donde se toman drásticas decisiones políticas. 

Desde lo personal, considero que hay un consenso en la academia respecto a que, al menos la parte orgánica de la Constitución, nos trae demasiados problemas y no ofrece soluciones suficientes. Es por ello que sería importante revisarla y plantear nuevas salidas a vacíos constitucionales. La Constitución tiene como finalidad impedir el abuso del poder y, con lo sucedido en el año 2020 con Manuel Merino, tenemos una clara muestra de que alguien puede sin más ocupar la presidencia del Congreso y de la República al mismo tiempo; haciendo peligrar justamente nuestro Estado democrático.

No solo en el caso de Merino, también de manera previa con la disolución constitucional del Congreso durante el gobierno de Martín Vizcarra, no se tuvo (ni se tienen) mayores alcances en la Constitución sobre la regulación del interregno parlamentario y los límites del Ejecutivo para legislar mediante Decretos de Urgencia. Fue por ello que, en dicho momento, se tuvo que recurrir a la academia y también a la jurisprudencia, a fin de encontrar respuestas que no hicieran peligrar el equilibrio de poderes.

Aunado a ello, tenemos aun cuestionamientos pendientes como la regulación de la vacancia por incapacidad moral permanente, causal del art. 113 de la Constitución que no fue delimitada por el TC cuando tuvo dicha oportunidad, lo cual nos sigue trayendo inconvenientes para su aplicación y sigue siendo empleada por el Congreso como un “cajón de sastre”, lo cual rompe con nuestra forma de gobierno y también, nuevamente, hace peligrar el equilibrio de poderes.

Si es que buscamos que el poder no se centralice en un solo órgano o persona, es necesario tener debates serios sobre esta parte de la Constitución y, por qué no, cuestionar algunas otras que nos estén llevando a estas crisis políticas de las cuales nos cuesta recuperarnos.

3.- ¿Cuáles deberían ser las prioridades para el Ejecutivo y el Legislativo para el próximo año? ¿Hay posibilidades de un concenso en favor de la gobernabilidad? ¿Cómo podría darse?   

Es claro que la pandemia es una realidad latente que será nuestra por muchos años más. Y ello es importante porque, además del tema sanitario, sabemos que ha desnudado todas las falencias preexistentes como Estado, sobre todo en lo que respecta a derechos económicos, sociales y culturales (DESC): salud, educación, vivienda, trabajo, entre otros DESC, que merecen total atención y exigencia.

Durante los últimos 5 años, se ha entendido al Ejecutivo y al Legislativo como “rivales” cuando en realidad ello no debería ser así. Si existe un capítulo de la Constitución dedicado específicamente a las relaciones entre ambas instituciones es porque, debido a su naturaleza, interactúan más que otras, pero no porque sean opuestos o “enemigos”.

Todos los poderes constituidos requieren recordar que se deben al poder constituyente que es el pueblo. El consenso se debe dar a nivel de la apertura al diálogo. Si bien es una frase que siempre se menciona y se repite, considero que en la práctica nunca sucede de manera genuina. Deben haber muestras claras de un diálogo abierto y real, generar espacios de debate serios y dar prioridad a temas relegados a lo largo del tiempo.

La única forma de que haya gobernabilidad es que exista un deseo real de concertar y  de trabajo en conjunto. Lamentablemente, son pocas las veces en las que hemos visto al Ejecutivo y al Legislativo unir esfuerzos para avanzar no solo en temas coyunturales (que requieren atención inmediata), sino también en debates relegados pero necesarios.

Debido a que constantemente estamos saliendo de una crisis política tras otra, no podemos concentrarnos en tener debates serios sobre, por ejemplo, temas que corresponden o están relacionados al reconocimiento de derechos negados históricamente, tales como: el matrimonio igualitario, derechos sexuales y reproductivos, leyes para el reconocimiento de la identidad de personas trans, la protección ambiental de nuestros recursos naturales, entre otras demandas ciudadanas. Somos casi de los últimos países de América Latina que no ha reconocido el matrimonio igualitario, y no solo no lo ha reconocido, sino que no hemos tenido un debate serio en ninguna alta instancia – ni política ni jurisdiccional – sobre este tema.

Cabe indicar que el tener gobernabilidad no es sinónimo de “dejar pasar” situaciones delictivas o de corrupción, ni que las instancias correspondientes dejen de fiscalizar aquellas actuaciones que puedan dar indicios de alguna ilegalidad; por el contrario, significa ejercer adecuadamente las facultades que la Constitución y las leyes otorgan, pero de manera proporcional y sensata, sin intereses políticos que conlleven a fundamentos vacíos. 

No quisiera empezar el año con el pesimismo con el que terminé el 2021, así que como ciudadana, espero que este 2022 podamos ver esfuerzos genuinos en lograr cambios sustanciales, prometidos tanto por las y los congresistas que ganaron popularmente una curul, como por el gobierno de turno, que realizó promesas específicas a la población.   


[1] CIDH. Comunicado de Prensa Nº 290. “CIDH culmina visita de trabajo al Perú”. Fecha: 7 de diciembre de 2020. https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/290.asp

[2] De acuerdo a la parte resolutiva de la sentencia, serían las Leyes de reforma constitucional Nº 31280, 31304 y 31305.

[3] Artículo 1 de la Ley Nº 31355.

[4] CIDH. Comunicado de Prensa Nº 188. “CIDH insta al Congreso de Perú a acatar las decisiones judiciales relacionadas con la elección de magistradas y magistrados del Tribunal Constitucional”. Fecha: 22 de julio de 2021. http://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/2021/188.asp

[5] https://elbuho.pe/2021/03/circulan-mocion-de-censura-contra-francisco-sagasti-en-el-congreso/

[6]https://canaln.pe/actualidad/sagasti-sobre-amenaza-vacancia-afp-hay-congresistas-que-parecen-chantajistas-n434698

[7]Moción de Orden del Día Nº 1222 https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Mociones_de_Orden_del_Dia/MC0122220211125.pdf

[8] https://elcomercio.pe/politica/congreso-de-la-republica-da-a-conocer-calificaciones-de-entrevistas-personales-a-candidatos-al-tribunal-constitucional-tc-nndc-noticia/

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