#AgendaCiudadana: Javier Albán

Abogado con maestría en política comparada especialista en temas constitucionales y electorales. Interesado principalmente en entender el efecto que el diseño constitucional tiene en la política y en el funcionamiento de la democracia en general. Trabajó por varios años en periodismo, y actualmente es asesor en temas constitucionales y electores, y profesor universitario a tiempo parcial.

Entrevista: Gianluca Fiorini

1.- Al día de hoy, ¿es posible decir que el Perú sigue regido por un sistema presidencialista? ¿Sería correcto sugerir que vivimos en un parlamentarismo fáctico?  

El Perú sí es un sistema presidencial, pero es un sistema presidencial, o presidencialista, atenuado o parlamentarizado, como lo ha dicho Milagros Campos. Si bien en un inicio se adoptó la idea de un modelo presidencial, como lo que acababa de pasar en Estados Unidos, eligiendo directamente a un presidente, muy pronto empezamos a tomar algunos elementos de los sistemas parlamentarios, con lo cual nuestro sistema se atenuó. No diría tampoco que estamos en un parlamentarismo fáctico, porque para ser un parlamentarismo se tiene que tener otras características que no están en el Perú. En un sistema parlamentario se elige directamente a lo congresistas y no al gobierno: al gobierno se lo elige o, en todo caso, tiene que recibir la confianza o se conforma a partir de un acuerdo del parlamento, o requiere de la confianza, al menos tácita, de este. Pero no hay una elección directa de quién es el jefe del gobienro. En el Reino Unido o Canadá no votaron directamente por Boris Johnson ni por Trudeau, salvo quienes viven en su distrito, en su consituencia. No es lo mismo. 

Tampoco diría que es exactamente lo mismo que un sistema semi-presidencial, como el de Francia. A un sistema como este se le dice semi-presidencial porque el primer ministro francés sí tiene ciertas funciones de jefe de gobierno. El presidente, Macron, retiene algunas relacionadas a relaciones internacionales y algunas cosas más, pero no es el único líder del ejecutivo, por eso es un sistema atenuado de otra manera. Eso es lo que se entiende como un sistema semi-presidencial, entonces tampoco lo llamaría de esa manera. Me parece que la forma más precisa es llamarlo [al sistema presidencialista peruano] un presidencialismo atenuado o parlamentarizado, en todo caso. 

2.- ¿Las falencias de nuestro régimen presidencialista han sido una constante en nuestra historia o responden más bien a procesos recientes? ¿Constituciones pasadas, especialmente la de 1979, configuraban un régimen político más estable y articulado? 

Las falencias de nuestro sistema presidencialista no son de origen reciente. En realidad, si uno mira como era el Perú justo después de la independencia, no era un país ordenado en el cual funcionaban las cosas muy bien y había un sistema más balanceado. Y no es que ha habido un momento en la historia en el cual hubo un período largo de democracia con estabilidad. Si uno ve índices de diferente tipo de democracia, recién hemos alcanzado niveles para realmente poder hablar de una democracia desde los 80’. Digamos que no ha habido un sistema que haya sido totalmetne balanceado, esta es la primera vez en nuestra historia que llevamos tanto tiempo seguido de gobiernos electos y transiciones pacíficas del poder, sin una intervención de algún golpe de Estado, sea este militar o no. Es la primera vez en nuestra historia que pasa esto durante tanto tiempo, se trata de algo muy nuevo para nosotros. 

El hecho de tener un sistema presidencial ya implica un posibilidad de tensión. Hay un artículo muy famoso de Juan Linz, que ha desatado toda una discusión posterior, de los riesgos intrínsecos que lleva el presidencialismo, ya que hay dos entidades que reclaman la legitimidad del pueblo y en algunas circunstancias eso puede generar un enfrentamiento de poderes complicado como el que ahora estamos viendo en Perú. Además no tiene una válvula de escape como el sistema parlamentario en el que si hay una crisis muy grande se llama a elecciones o renuncia determinado lider sin necesidad de hacer algo tan complicado como cortar un mandato de cuatro, cinco o seis años del presidente, para lo cual tiene que haber causales o algún tipo de proceso. Hay un riesgo intrínseco en el sistema presidencial.

Sí hay algunas cosas de la Constitución del 79 que podrían haber estado un poco más balanceadas en cuanto a la relación del ejecutivo con el Congreso. Uno no está seguro de hasta que punto hubieran aguantado lo que está pasando ahorita. Las censuras para cerrar el Congreso no tenían que ser dos, sino tres; también se hizo más importante el rol y el poder del presidente con la Constitución del 93, pero no es que esta haya desbalanceado algo que era perfectamente ordenado. Es verdad que hubo un momento, en los 80’, en el que empezamos a tener algo así como un sistema de partidos, que luego se descalabró y que ya en los 90’ dejó de ser reelevante para las elecciones más importantes. Luego de eso no ha podido volver a surgir un sistema de partidos, pero eso responde a un montón de factores y no solo a que hayamos cambiado de una constitución a la otra particularmente, el origen de todo está en que llevamos doscientos años tratando de armar un país, más o menos hemos ido avanzando, no siempre en una escala lineal, sino avanzando y retrocediendo, pero sí hemos mejorado en muchas cosas, aunque aún nos falten bastantes. No deberíamos pensar en el Perú como el proyecto de una cosa que ya se acabó, que ya estuvo terminada y que de repente alguien la malogró en un momento y decimos “¿en qué momento se fregó el Perú?”. La verdad es que nunca se ha terminado de armar.

3.- Tomando en cuenta los factores que caraterizan nuestra política actualmente (precariedad institucional, ausencia de partidos, etc.), ¿correspondería hacer cambios en nuestro modelo político? ¿Se debería contemplar el abandono del presidencialismo como una opción? ¿Cuáles deberían ser y por qué vía deberían darse estos cambios?   

¿Si se deberían hacer cambios? Sí, de todas maneras. Creo que hay un montón de cosas que podrían cambiar y que podrían reducir ese riesgo intrínseco, así como hacer más balanceado el sistema. Hay un montón de cosas que se pueden avanzar desde ese sentido: permitir nuevamente la reelección de congresistas, que hayan dos cámaras, etc. Lo importante es que sea un conjunto de reformas, todo un paquete que esté pensado para ser coherente entre sí. Normalmente lo que se ha aprobado en los últimos años son cambios individuales: una cosa por aquí, una cosa por allá; pero eso nunca va a lograr, o muy dificilmente va a lograr, un efecto reelevante. Lo que se necesita es aprobar una reforma integral que apunte hacia algo y que trate de mover varias tuercas en el sistema para que después, luego de algunos años, se puedan esperar resultados. 

Hay un montón de cosas que se pueden hacer para empujar las cosas por allí dentro del sistema presidencial. Pero si pensamos en este riesgo que menciono, aquel del que advierte Linz, quizá también puede llevarnos a contemplar el abandono del presidencialismo como opción. Creo que no está de más preguntarnos eso, a mí, personalmente, no me parece del todo alocada la idea de mudar el sistema hacia algo más parecido a un semi-presidencialismo. No diría de frente hacia un parlamentarismo porque para una sociedad que ha venido entendiendo el sistema de una forma, cambiarlo muy radicalmente no va a hacer que la sociedad entienda el nuevo sistema desde un primer momento y las cosas ya van a empezar a ser como en otros países automáticamente, así no es. Tenemos que tomar en cuenta la cultura que hay, las expectativas, qué es lo que esperan que ocurra, etc. Quizá un cambio menos radical, pero que podría apuntar en un dirección similar, es mudarnos hacia un semi-presidencialismo en algún momento. 

Esto podría implicar observar la figura del primer ministro. Nosotros tenemos una figura de premier un poco extraña, porque normalmente el premier, o el presidente del consejo de ministros, es jefe de gobierno o tiene algunas facultades de jefe de gobierno, pero el nuestro no. Cuando digo mudarnos hacia un sistema semi-presidencial me refiero a darle algunas facultades de jefe de gobierno a esta persona. Hay otras caracterísitcas del sistema francés que no necesariamente adoptaría, pero en ese sentido me parece que nos podríamos mover. También separaría la elección del presidente de la elección del Congreso, me parece que no nos hace bien que se elija todo el mismo tiempo, sobre todo en un con segunda vuelta como el que tenemos ahora, ya que después se puede generar una disparidad como la que hemos visto en los últimos años. 

¿Cuáles deberían ser las vías para estos cambios? No es lo mismo lo que le puedes exigir a una democracia joven, a un país que no ha vivido muchos períodos de democracia, como es el caso del Perú en buena parte del siglo XX; de lo que le puedes exigir a ese mismo país hoy en día si es que ya ha pasado por más procesos, ya está integrado de otra forma al mundo y ha desarrollado más algunas instituciones. No es lo mismo, creo, lo que le podías pedir al Perú de los 80’, al Perú del 200 y al Perú del 2021. Creo que a la hora de pensar en estos cambios se debe ver al Perú del 2021, su situación y la de otros países de la región. Muchos de estos cambios se pueden hacer por reformas parciales de la Constitución. Sin embargo, si es que en algún momento se quisiera hacer o plantear una asamblea constituyente, creo que no podría hacerse de otra forma que no sea de la forma en la que lo ha hecho Chile: incluir la posibilidad de llamar a la Asamblea de la constitución a través de un proceso de reforma; o impulsar una reforma total según el artículo 206 de la Constitución. Si es el primer camino, que se permita hacer la consulta sobre si es que se desea una asamblea constituyente, luego que se nombré la asamblea con votación popular, luego dicha asamblea arma un nuevo proyecto y se le vuelve a consultar a la gente si es que votan por ese proyecto o no. Ese es un camino largo y ordenado, y me parece que si se optara por eso, esa sería la forma de hacerlo. 

Mi opinión personal es que ese camino no necesariamente sería el mejor teniendo en cuenta cómo son nuestras elecciones y nuestros resultados electorales. Yo no confío en que nuestro sistema político pueda generar una asamblea constituyente que de verdad sea un organismo que funcione de la forma en que uno podría imaginarlo, de forma ideal. Yo no apostaría por ello, sino por reformas parciales. Sin embargo, si en algún momento llega a darse un momento constituyente, como se le llama, la forma de canalizarlo debería ser la forma en que lo ha hecho Chile. 

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