Del Peronismo histórico al Menemismo pragmático: Dos caras de la reforma en el contexto del ajuste estructural

Por Hernán Herbozo Sarmiento

En Argentina, como en los demás países de la región, durante la década de los ochentas y noventas se presentó un contexto socio-político y socio-económico caracterizado por la crisis del modelo económico proteccionista más conocido como Industria por Sustitución de Importaciones (ISI), generándose una creciente inflación y un sostenido endeudamiento, así como fracturas a nivel político con movimientos críticos de arraigo social e históricos. Esta ola reformista, o también llamada por David Harvey el “giro neoliberal”, consistió en la implementación detallada de las recomendaciones planteadas para Latinoamérica en el Consenso de Washington. Este giro neoliberal, en las diversas experiencias de la región, terminaron sirviendo más a los intereses del gobierno de turno que a dar solución a los problemas fundamentales. En el caso Argentino la crisis acentuada en el año 1989 coindice con la llegada de Carlos Menem a la presidencia, año que empieza una nueva etapa reformista de tipo neoliberal en lo económico y pragmático y populista en lo político. Esta orientación de la reforma alertó a los peronistas radicales en el Congreso; sin embargo, Menem supo abordar dicha crítica estableciendo un conjunto de normas que garantizaban el desarrollo de las reformas. La ley de Emergencia económica, la cual suspendía todo tipo de subsidio y regímenes de promoción, y la ley de Reforma del Estado, la cual garantizaba el proceso de privatización de empresas estatales. Por otro lado, desde el Congreso se autorizó la ampliación de los miembros de la Corte Suprema para impedir cualquier tipo de litigio en contra de las reformas. De esta manera, el nuevo régimen empezaba a generar las condiciones para el ajuste estructural. Sin embargo, las iniciativas no obedecían a un criterio general que permitiera establecer acciones orientadas al cumplimiento de objetivos claros. El accionar del régimen obedecía más a un impulso vital de tener que salir de la creciente inflación, de generar condiciones favorables para insertar la economía argentina en el mundo globalizado y de establecer un gobierno que mantuviera el control y dirección de las reformas.

El acercamiento de Menem a los Estados Unidos significó a la vez una serie de acciones orientadas a generar confianza en los operadores de la reforma. La Ley de Convertibilidad del Austral y el Plan Brady fueron dos de las primeras acciones realizadas, las cuales generaron confianza en los inversores.  Al respecto, Castiglioni (1996) manifiesta lo siguiente:

La Convertibilidad, o caja de conversión, que fija la relación de paridad entre el peso y el dólar y crea por ley una garantía en dólares a la moneda, demostró ser una herramienta eficaz a la hora de controlar la inflación y regenerar confianza en la moneda nacional. Su capacidad de producir tales efectos fue sostenida en cierta medida en el mejoramiento de las cuentas fiscales, basado en el aumento de la recaudación fiscal derivada del crecimiento económico y de la modernización del aparato de control. Pero, fundamentalmente, la credibilidad en el plan se alimentó del fuerte flujo de capitales extranjeros que crearon un importante respaldo en divisas para su funcionamiento. La Convertibilidad, además, se reforzó a sí misma al no limitarse a ser sólo un sistema monetario sino al constituirse también en base legal de los contratos. (p.5)

Por otro lado, el Plan Brady fue, en la práctica, un conjunto de medidas orientadas a emitir nuevos reglamentos para la inversión extranjera, así como continuar la privatización de las empresas estatales y disminuir, incluso más de lo que ya se había hecho, el gasto público. Al respecto, Carten y Gándara (1990) manifiestan lo siguiente:

El Plan Brady formula propuestas políticas, financieras y jurídicas. En lo político, se afirma que dada la necesidad de crecimiento de los países con elevada deuda externa es necesario aplicar reformas adecuadas para fomentar la inversión y el ahorro internos y ayudar a promover el retorno de capitales. Se debe crear una atmósfera de confianza para los inversionistas nacionales y extranjeros. Estas políticas deben ser parte de los nuevos programas del FMI y el BM, que deben seguir ayudando a los diferentes gobiernos en la formulación y aplicación de programas de política económica. (…) Otro punto que destacó Brady es que las políticas macroeconómicas de los países industrializados deben fomentar la ampliación del intercambio comercial internacional. Al tiempo que se reconoce que muchos países en desarrollo dependen de la exportación de materias primas y se recomienda que aumenten sus ventas externas en general, se señala que se debe conseguir que los países industrializados les den acceso a sus mercados. Para evitar que estos últimos tomen drásticas medidas proteccionistas, el Plan Brady recomienda un sistema comercial más abierto conforme a los principios de Ia Ronda de Uruguay sobre negociaciones comerciales. (p.303)

Este pacto entre los inversionistas y el régimen menemista desencadenó, en un principio, un contexto de bonanza. Domingo Cavallo, Ministro de Economía, generó cambios a nivel funcional en el interior de la administración pública. Incorporó una clase tecnocrática sin experiencia política pero liderada por Cavallo, y, pese a las reticencias de Menem, este esquema tuvo funcionalidad en la medida que las reformas irían siendo implementadas por un equipo de profesionales capacitados y orientados políticamente, mientras que, por otro lado, el gobierno seguiría enfrentándose a los viejos peronistas. Las reformas habían logrado atenuar los efectos más duros, generando resultados positivos: crecimiento del Producto Bruto Interno, mejoramiento de la recaudación del Estado y superávit fiscal.

Sin embargo, dicha bonanza iba acompañada de efectos perniciosos producto de las privatizaciones. Uno de esos efectos perniciosos fue el desempleo, el encarecimiento de los servicios públicos, la persistencia del clientelismo y un grueso de la población de bajos recursos que dejaron de acceder de manera efectiva a los programas sociales. Por otro lado, las empresas locales fueron desplazadas por la llegada de empresas nuevas, lo cual significó un fuerte golpe para el desarrollo productivo nacional, generando un déficit comercial considerable. Frente a este escenario de cambios, la relación “arbitrariedad” y “eficiencia” fue mucho más notoria. Menem, por un lado, generando condiciones verticales para el desarrollo de las reformas, así como su enfrentamiento con los peronistas históricos en la conformación de coaliciones al interior del Congreso y a nivel ideológico; y, por otro lado, una administración pública tecnocrática que mostraba resultados concretos con la gestión de Cavallo.

Esta convivencia entre “arbitrariedad” y “eficiencia técnica” se enmarcaba en una política de orientación pragmática y populista. Este es uno de los puntos relevantes que merece ser profundizado, pues son estas dos categorías relacionadas las que, a manera de patrón y/o modelo, se replica en otras experiencias de reformas estructurales acontecidas en países de la región, como es el caso de Chile y Perú. Esta dicotomía expresa, por un lado, un estilo político marcada por dos características: a. el discurso populista, orientado a romper con las formas de organización política tradicionales sin expresamente desligarse de su retórica social; y b. la reducción significativa del Estado y la orientación de una acción pública hacia el cumplimiento de las recetas planteadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial para sacar a Latinoamérica de la crisis.

Analizando el caso específico del régimen de Menem, desde estas dos perspectivas, se puede vislumbrar ciertos rasgos generales que ayudan a caracterizar este tipo de regímenes propios de la experiencia latinoamericana.

  1. El discurso populista de Menem poseía dos caras: por un lado, el impulso y dirección de un programa ortodoxo de reformas a nivel económico como parte de un proceso necesario para insertar al país en la dinámica de la economía globalizada. Esta arista de su discurso populista pretendía romper con el viejo peronismo histórico y lograr el posicionamiento de una clase política tecnocrática dirigida políticamente por él y sus partidarios. Es decir, generar la fractura entre Estado y sociedad para reestablecerla sobre la base de imperativos discursivos e intereses partidarios y personales. Esta parte de su discurso justificaba su accionar pragmático en la medida que las reformas debían ser implementadas a través de la promulgación de determinadas leyes y planes que sirvieran de mecanismos arbitrarios para frenar cualquier tipo de crítica al proceso emprendido por el régimen. El peronismo histórico quedó, de esta manera, relegado, sin capacidad de generar puntos en común con el régimen. Sin embargo, fue justamente este relegamiento del peronismo que permitió su sostenido crecimiento político en las diversas Intendencias y Gobernaciones del país, pues el peronismo radical había redefinido su accionar político pasando de ser un “movimiento político”, es decir, un conjunto de personas a quienes les unía el ideario “justicialista” y la herencia discursiva y militante de Domingo Perón, a ser un partido político estructurado en comités, generando un accionar programático. Sin embargo, el otro lado del discurso menemista fue la exaltación instrumental del discurso justicialista del peronismo y lo utilizaba a través de una retórica que rememoraba la presencia de Perón como líder histórico. Pero esta manera de incorporar el componente social en su discurso iba de la mano con la generación de prácticas clientelistas, generando nuevas relaciones con los gremios y sindicatos, actos de corrupción, etc.
  • Las reformas emprendidas por Menem implicaba una significativa reducción del Estado y el corte progresivo del presupuesto para la inversión social. El ajuste estructural significó un conjunto de medidas que implicaban la privatización de diversas empresas estatales, privilegiar la perspectiva de la ganancia y no de la redistribución, colocando al país en un alineamiento estricto a los Estados Unidos. Era necesario, para garantizar que las reformas se desarrollasen de manera sostenida, persistir en la relación “arbitrariedad” y “eficiencia técnica”. Menem, para esto, puso en marcha la Ley de Convertibilidad del Austral, la cual fue la política monetaria que marcó profundamente no solamente al régimen menemista sino a la economía argentina en los años posteriores debido a la recesión generada. La ley de convertibilidad del Austral, como se ha mencionado líneas arriba, logró estabilizar la inflación que había dejado el régimen de Alfonsín. Esta ley permitió el ingreso de capitales extranjeros, evito las distorsiones en el sistema económico, el PBI creció en un 9%, y los precios al consumidor aumentaron en un 17.5%, logrando un notable aumento en la recaudación y repercutiendo en un mejoramiento de los salarios y en la regresividad de la carga tributaria. Sin embargo, ya en la segunda presidencia de Menem, los efectos negativos se acentuaron. La recensión creciente,  el aumento del déficit fiscal y, agregado a ello, el destape de casos de corrupción realizados por ministros y personas allegadas al presidente, tales como la venta de armas a Ecuador y Croacia, los crímenes de María Soledad Morales y José Luis Cabezas, y los atentados a la AMIA, la embajada de Israel, y el de Río Tercero, fueron aquellos aspectos que marcaron significativamente el régimen menemista.

A manera de conclusión, cabe mencionar que el régimen de Menem se basó, entre otros componentes, en dos fundamentalmente: a. reformas estructurales a través de medidas cortoplacistas y populistas, reducción del Estado y pragmatismo político respecto a los partidos críticos del viejo peronismo; y b. la redefinición de las relaciones sociales y políticas sobre la base del desarrollo de prácticas clientelistas con los sindicatos, generando un discurso populista que no buscaba necesariamente romper con el pasado peronista, como es el caso del discurso populista fujimorista, sino de instrumentalizarlo políticamente a través del desarrollo de una retórica social.   

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Bibliografía

Carsten T, & Gándara, G (1990). El Plan Brady y la negociación de la deuda mexicana. Comercio Exterior, vol. 40, núm. 4, México, pp. 303-308.

Castiglioni, F (1996). Argentina. Política y economía en el menemismo. Nueva Sociedad. Nro. 143 mayo – junio, pp. 6-14.

Romero, L (2012). Breve historia contemporánea de la Argentina. Capítulo IX: La gran transformación 198-199. México: Fondo de Cultura Económico.

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Hernán Herbozo es licenciado en Ciencia Política por la UNMSM y Magister en Ciencias Sociales y Humanas con Mención en Ciencia Política por la Université Lumiere Lyon 2, Francia. Se desempeña como docente en la Escuela Profesional de Ciencia Política en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

Imagen: Daniel Larriera (Twitter)

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