Un proceso al caballazo: la partición de la legislatura y la bicameralidad

Por César Zarzosa González

Mientras se escriben estas líneas, la agenda de un sector dentro del Congreso y de cierto grupo de actores políticos, mediáticos y especialistas, es insistir en llevar a cabo la partición de la presente legislatura ordinaria[1], para generar una nueva legislatura en este periodo parlamentario y así poder aprobar definitivamente reformas constitucionales como la bicameralidad (de acuerdo al artículo 206 de la Constitución, este mecanismo requiere la votación por mayoría calificada en dos legislaturas ordinarias). Siendo así, es importante tener en cuenta las razones por las que esta reforma exprés que se busca llevar adelante tiene visos de inconstitucionalidad.

1. El contexto actual

El 12 de mayo este año, la Comisión de Constitución y Reglamento presidida por Valdez Farías (APP) aprobó el Proyecto de Resolución Legislativa 6954/2020-CR, que incluye una nueva legislatura a partir del acortamiento de la presente legislatura que sería hasta el 30 de mayo, y la siguiente iría hasta julio 2021. Este dictamen señala explícitamente que la finalidad de agregar una legislatura adicional al período parlamentario responde a la necesidad de aprobar reformas como la bicameralidad.

Por su parte, el dictamen de bicameralidad se encuentra a la espera de su primera votación en el Pleno, mientras que recientemente se ha aprobado de modo celerísimo a nivel de la misma Comisión, el dictamen para reformar la cuestión de confianza, aspecto que modifica la relación entre el Poder Ejecutivo y Legislativo, y que también espera ser agendado para su primera votación en el Pleno. De modo que es evidente que la partición de la legislatura se encuentra vinculada directamente al ánimo de aprobar dichas reformas. Ello a su vez, tendría como telón de fondo el interés de algunos grupos políticos de modificar la correlación de fuerzas para el próximo gobierno, de espaldas a la ciudadanía, pese a la naturaleza e importancia de las medidas que buscan modificar drásticamente la Constitución[2].

2. Razones para considerar la inconstitucionalidad de estas iniciativas[3]

  • La partición de la legislatura no es razonable ni tiene un fin constitucional legítimo: la medida carece de razonabilidad si se toma en cuenta el contexto y se hace la comparación de su pertinencia en relación con antecedentes excepcionales como fue el caso de la caída del gobierno de A. Fujimori. Aquella vez, la partición de la legislatura atendía a la defensa de la democracia, la forma de gobierno y el Estado de derecho. Es decir, debido a una crisis total, producto del desgaste generado por el fraude electoral y los actos de corrupción descubiertos el 2000, la situación se volvió insostenible y tras un consenso unánime –a nivel nacional e internacional- se acordó el cambio del mandato presidencial y la instalación de un gobierno transitorio, lo que requería aprobar reformas constitucionales e implicaba modificar el Reglamento y las legislaturas para permitir dichos cambios. Claramente, estas medidas contaban con el respaldo popular. Hoy, no existen condiciones parecidas y más bien, las circunstancias de pandemia y las elecciones generales tienen la atención general puesta en otro lado, y no existe ningún clamor popular respecto de estas iniciativas. Por ello, resulta irrazonable utilizar una figura legal para darle visos de formalidad a una cuestión que, por el contrario, requiere un amplio debate y consenso, y que en los momentos actuales no es urgente.
  • Se desnaturaliza la competencia de reforma constitucional atribuida al Congreso: estas acciones afectan directamente el sentido previsto en el artículo 206 de la Constitución, que establece los mecanismos de reforma constitucional, y que prevé como segunda vía la aprobación por dos tercios del número legal de congresistas por dos legislaturas ordinarias sucesivas. Debe recordarse que en este caso el Congreso actúa como un constituyente derivado. Este poder de reforma constitucional es un poder constituido, un poder creado y regulado por la Constitución, teniendo limitaciones formales y materiales.[4] Por eso, se debe seguir escrupulosamente el mecanismo trazado por la norma fundamental y no distorsionar el sentido de tener una segunda votación en una siguiente legislatura, que le da la capacidad de pausa y reflexión al debate constitucional, y en su lugar decidir en cortísimo tiempo las dos votaciones sólo para cumplir en apariencia el procedimiento, pero siendo en esencia un fraude a la Constitución.
  • Se vulnera la exigencia de deliberación en la formación de leyes: si bien en general la jurisprudencia constitucional ya ha exigido que las leyes aprobadas por el Congreso requieren un proceso deliberativo adecuado[5], de forma especial lo es en el caso de las reformas constitucionales, pues el Congreso asume en parte competencias propias del poder constituyente. Por ello, las reformas constitucionales suponen un proceso arduo de deliberación y reflexión. Si se fuerza a interpretar que la legislatura ordinaria se corta en un breve plazo para iniciar inmediatamente otra, se abusa de una figura y queda en evidencia que la modificación del Reglamento, se aprueba sin ningún otro ánimo que el de apurar reformas centrales sin pasar por el debate y escrutinio público que merecen.
  • Se desconoce la opinión de la ciudadanía: el grave problema de la aprobación forzada de la bicameralidad se entiende mejor cuando se cae en cuenta que modificaría un promedio de 50 artículos de la Constitución, es decir, la cuarta parte de la Carta, sin que esa decisión involucre a la sociedad. Peor, si se considera que la ciudadanía ya mostró su rechazo a una reforma similar en la consulta popular del 2018 debido a que ésta incluía una especie de reelección encubierta a favor de los congresistas de entonces[6]. Debe tomarse en cuenta que el texto actual incluye la posibilidad de que los congresistas puedan aspirar a un cargo en el nuevo Parlamento[7]. En suma, el Congreso no ha tomado en cuenta la opinión ciudadana como parámetro válido para analizar la pertinencia del proceso de cambio constitucional.

Por todas estas razones se puede señalar que esta reforma tiene problemas de constitucionalidad, y es notoria la ausencia de debate público y participación ciudadana que este tipo de procesos ameritan.

***

César Zarzosa González es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Asesor Parlamentario. Miembro de la Asociación Constitucionalismo Crítico.

Fotoportada: Wayra Noticias


[1] En ese sentido, el 17 de mayo presente, un conjunto de constitucionalistas y políticos firmaron el comunicado “En Defensa de la Democracia Constitucional” en respaldo de aprobar la bicameralidad.

[2]  https://elfoco.pe/noticia/lo-que-traman-app-y-fuerza-popular-en-el-congreso/

[3] Para una versión más amplia y con mayor sustento, se puede revisar de mi autoría “El camino hacia la  inconstitucionalidad de la reforma de la bicameralidad…” En: Revista Especial de Gaceta Constitucional: Los desafíos en el derecho constitucional, rumbo al bicentenario, 2021.

[4] NOGUEIRA Alcalá, Humberto, “Los límites del poder constituyente y el control de constitucionalidad de las reformas constitucionales en Chile”. En: Revista de Estudios Constitucionales, vol. 4, núm. 2.. p. 439.

[5] Al respecto, ver: STC 006-2018-AI, f.j.25; STC 0006-2017-AI, f.j. 3-4, entre otros.

[6] Ver, por ejemplo, “Referéndum en Perú: por qué el Presidente Martin Vizcarra rechaza una reforma que el mismo propuso.” En: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-46460016

[7] La propuesta planteada prevé la incorporación del Senado el 2023. Y por supuesto, los actuales congresistas podrían aspirar a dicha Cámara, aunque no puedan relegirse inmediatamente en el Congreso 2021.

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