Experiencia legislativa y crisis de régimen político: un análisis composicional

Por Christian Rivera

“Democratization requires not just amateur citizens but also professional politicians”
Philippe C. Schmitter

  1. Introducción (1)

En teoría, toda sociedad democrática debería tener a disposición un grupo de profesionales dedicados exclusivamente a la actividad política. En particular, al cuerpo legislativo le debería importar contar con este tipo de profesionales para un mejor funcionamiento de la dinámica parlamentaria. La calidad de la representación democrática mejora cuando los parlamentarios son personas experimentadas en política y cumple de manera efectiva con sus funciones en el marco de las normas constitucionales. Podríamos decir que a más nivel de experiencia y profesionalización política, más eficiencia política para agendar, consensuar, formular y aprobar políticas públicas (Alcántara, 2013: 28). Sin embargo, el colapso partidario en Perú a inicios de los años noventa debilitó a las organizaciones partidarias, generando políticos precarios, fluidos y con dificultades para sostener una carrera política en el tiempo. Asimismo, como resultado de las elecciones parlamentarias, obtenemos un multipartidismo amateur[2], reflejado en las bajas tasas de reelección congresal.

Dadas estas dificultades, los políticos profesionales han empezado a desaparecer (Levitsky, 2018: 106). Los políticos que tenemos son amateurs que operan con horizontes cortos (ni la reputación, ni las fuertes instituciones y ni el prestigio son incentivos para ellos) ya que no esperan mantenerse en la política. Por ende, siendo así las cosas no es de sorprendernos que la alta tasa de escándalos políticos del amauterismo político vacíe de legitimidad a la rama legislativa del Estado peruano.

Este contexto nos lleva a establecer las siguientes preguntas: ¿En las elecciones de la Mesa Directiva se privilegia a los amateurs políticos antes que a los políticos profesionales? ¿Hay que estar lo suficientemente preparado para ser legislador y ser miembro de la Mesa Directiva? Cabe resaltar que los partidos políticos peruanos están compuestos mayormente por políticos sin partidos (Tanaka, 2017:19). Estos políticos son, por lo general, personajes con capital político y social propio, derivado de alguna gestión exitosa en el Estado, en el mundo privado o en instituciones de la sociedad civil. Además, los armadores de las listas parlamentarias (en el caso de Perú: los dueños de la inscripción de los partidos políticos) pesan a los candidatos para el Legislativo por la propia capacidad de financiarse su campaña electoral, el arrastre de su adhesión electoral y sus conexiones privilegiadas. De cualquier forma, estos actores, una vez electos, no mantienen su relevancia política a través del tiempo ya que aparecen en una elección y desaparecen en la siguiente. Los partidos, para seguir manteniendo viva sus posibilidades de competir electoralmente en la arena política y existir formalmente, invitan a nuevos personajes, reproduciendo de esta manera el personalismo, la volatilidad y la desideologización[3] (Alemán, Ponce y Sagarzazu, 2011: 58).

Esto sucede en países con sistemas de partidos poco institucionalizados, como Guatemala y Ecuador, donde, así como en el caso peruano (Jones, 2010: 25), los partidos pueden ser relevantes en un año y convertirse en irrelevantes pocos años después. Incluso sus porcentajes de votos, así como los escaños conseguidos, varían abruptamente en cada elección. En estos entornos político-partidarios, la gran mayoría de electores observan otro valor de gran importancia que debe tener el candidato: su frescura. Entonces, el amateurismo o el outsiderismo es el trampolín para una elección segura. Sin embargo, una cosa es ser un actor fresco en política y otra cosa es ser un inmaduro políticamente.

Los datos sugieren que el elector peruano castiga al candidato cualificado. En el Perú, el político profesional está devaluado; serlo define su no elección; esto es debido a la baja tasa de re-elección: por ejemplo, en los procesos electorales del 2001, 2006 y 2011, la re-elección congresal fue de 38 % (Vargas León 2005, 20), 14% y 19% (Roca y Campo 2018, 11) respectivamente[4]. En este contexto, ¿cuáles son las características de los legisladores elegidos en espacios políticos-institucionales importantes del régimen político?

La literatura afirma que la carencia de políticos profesionales proviene de un sistema de partidos poco institucionalizado (Cabezas 2011; Tanaka 2017; Levitsky 2018). No obstante, cabe preguntarse si es posible que, en nuestro país con un sistema partidario poco institucionalizado, existan políticos profesionales en espacios claves del Congreso.

  1. Metodología

Para efectos del presente estudio nos centraremos en un área clave de la institución parlamentaria: la Mesa Directiva. Esta unidad de análisis es relevante en la medida que presenta una función principal en la dirección administrativa del Congreso, además de gestionar los debates del Pleno, así como también de la Comisión Permanente y Consejo Directivo[5]. Nuestro objetivo es analizar el nivel de experiencia política de los políticos peruanos que ocuparon la Mesa Directiva del Congreso, estableciendo como temporalidad del análisis el período 2001 – 2019, es decir, desde el primer gobierno elegido post transición a la democracia.

Con una original base de datos biográficos de ochenta y seis (86) individuos, analizamos las experiencias políticas de los legisladores que fueron miembros de las Mesas Directivas del Congreso del Perú durante el período 2001 – 2019. Para el análisis, se toma en cuenta variables formales relacionadas con el desarrollo de la carrera política, el cual definimos como la “construcción de una carrera política mediante la persistencia de participaciones en procesos electorales” (Guitiérrez Vera 2017: 150), así como la vida partidaria dentro de una organización política o en cargos públicos desempeñados (Alcántara, 2013: 36). Es decir, al político con experiencia lo entendemos como aquel político que ha postulado o desempeñado algún cargo de elección sea como presidente regional, consejero regional, alcalde provincial/distrital o regidor, etc.[6]  Así pues, de forma exploratoria podremos conocer el itinerario político de los políticos que ocuparon un lugar en uno de los principales órganos del legislativo de Perú.

Debido a que el universo del Legislativo varía de 120 a 130 congresistas, para este análisis seleccionamos a los miembros de las Mesas Directivas (cuya composición muestra la pluralidad de reparto de cargos entre las fuerzas políticas) en los diecinueve (19) periodos legislativos comprendidos en la temporalidad establecida. Este criterio de selección obedece a que los integrantes de las Mesas Directivas son los más “representativos” (con mayor cuota de poder, representación y negociación al interior de sus propias bancadas), así como por ser los más “conocidos” por la opinión pública. Por consiguiente,  capturamos  la variabilidad de la experiencia política del multipartidismo legislativo a través de los puestos de mayor rango del Congreso. En definitiva, el presente estudio explora las biografías de los políticos y codifica el más alto cargo público obtenido previamente a su elección congresal, el género y sus ocupaciones profesionales.

  1. Desarrollo del análisis

El apoyo empírico que mostramos a continuación indica que los miembros de las Mesas Directivas poseen, en su relativa mayoría, experiencia política previa tanto de autoridades electas en instancias subnacionales como de dirigentes partidarios, son mayormente varones y orientados hacia un tipo de ocupación profesional.

Todos los años cada periodo legislativo inicia y finaliza en el mes de Julio. Para el periodo legislativo 2006 – 2007, el cual coincidió con la inauguración de un nuevo mandato presidencial (Alan García 2006 -2011), el Congreso de la Republica sanciona una reforma en la composición de la Mesa Directiva, la cual cambia de 6 miembros (1 presidente y 5 vice-presidentes) a 4 (1 presidente y 3 vicepresidentes).  La Tabla 1, por un lado, resume la experiencia política de los miembros de las Mesas Directivas durante el periodo analizado y desagrega la información, en número y porcentajes, en dos grupos en función de los cambios establecidos por la reforma: periodo 2001 – 2006 y 2006 – 2019. Por otro lado, se toma como estrategia excluir del análisis a los legisladores que fueron reelectos en las Mesas Directicas para obtener mayor validez (entre el registro conceptual de experiencia política y su registro observacional codificado) y no distorsionar e inflar los resultados al momento de contabilizar la experiencia política en los dos formatos de la Mesas Directivas analizadas.

La comparación entre los dos grupos (2001-2006 y 2006-2019) de la Tabla 1 muestra cómo los porcentajes varían en desmedro de los políticos experimentados. Es natural que, a mayor expansión del espacio temporal, mayor es el aumento de números y porcentajes; asimismo, el desmejoramiento de la presencia del político profesional es cada vez más notorio. Esto último lo veremos a continuación.

Los datos disponibles nos sugieren que en las diecinueve (19) Mesas Directivas, a través del tiempo, se va generando una relación inversa entre los experimentados y no experimentados en política. Si bien la reducción en el número de miembros de la Mesa Directiva incrementa la variación porcentual entre las categorías analizadas, la relación en ambos grupos pasa desde una relación de 2 a 1 en favor de los experimentados (2001 – 2006) hacia un acercamiento al equilibrio (2006 -2019) entre ambas categorías de políticos. Esto es sumamente importante y a la vez grave ya que un político formado cuenta con habilidades en torno a la toma de decisiones, la credibilidad y la prudencia política. Conoce de reglas y procedimientos internos de una organización política y sabe cuáles son los filtros para ascender dentro de ella. Además, pasan años trabajando en la construcción de instituciones partidarias y participan en elecciones, lo cual les permite adquirir expertise en representación, negociación, compromiso político y hasta capacidad de salida en momentos de crisis política.  Y a más años en el ejercicio parlamentario, las dimensiones de experiencia política se convierten en recursos para una mejor práctica política.

También debe destacarse otro resultado importante. Si analizamos las Mesas Directivas por género, se evidencia la sub representación de las mujeres. Por un lado, entre el 2001  y el 2019 tuvimos 20 legisladoras (23,2%) ocupando algún cargo directivo. Por otro lado, 66 legisladores (76,7%) ejercieron cargo directivo alguno.  En ese sentido, la política y la democracia peruana deberían revisar tal desequilibrio y limitada participación de las mujeres en este importante órgano legislativo.

Respecto a la variable “ocupación profesional”, vemos que las carreras tradicionalmente relacionadas con el oficio político se mantienen[7]. Esta distribución se expresa de la siguiente manera: Derecho 25 (32,8%), Economía 13 (17,1%), Ingeniería 8 (10,5%), Medicina 6 (7,8%), Educación 4 (5,2%), Medios 3 (3,9%), Ciencias Sociales 3 (3,9%), Ciencias Naturales 1 (1,3%), Ciencias Exactas 1 (1,3%), Otros 2 (2,6%), No concluidos 8 (10,5%), Sin datos 2 (2,6%). Con estos resultados -a través del indicador profesional para iniciar una carrera política o ser electo miembro de la Mesa Directica- vemos una fuerte mayoría de abogados y economistas, así como una presencia marginal e irrelevante de cuentistas sociales y naturales. Nótese la magnitud de legisladores sin ocupación profesional o con estudios superiores incompletos; estos datos nos estarían sugiriendo observar el tipo de posición socioeconómica, los lazos parentales o redes de contactos usados para proyectarse e incursionar en política nacional y lograr ocupar puestos importantes en el Legislativo.


Fuente: Elaboración propia basado en JNE, votoinformado.com e Infogob.

Seguidamente si del grupo de legisladores con experiencia política (N=43), los desagregamos por el tipo de actividad política anterior a su elección. Esto es, excluyendo a los que no tuvieron trayectoria partidaria o participación en algún tipo de elección (N = 27), a los miembros reelectos (N=12) y de los cuales no pudimos encontrar datos disponibles (N = 4). A primera vista vemos que las posiciones políticas previas más relevantes son la de ser una autoridad subnacional electa o tener actividad partidaria.

Algunas precisiones sobre este último punto. Algunas carreras políticas fueron agrupadas de la siguiente manera: Ministro: presidente del consejo de ministros, ministro, vice-ministro. Dirigente político: secretario general, fundador de partido político. Ejecutivo subnacional: presidente regional, alcalde, teniente-alcalde. La presencia de experiencia política previa se produjo en los siguientes términos: Ejecutivo subnacional 12 (16,2%), Regidor municipal 9 (12,1%), Dirigente político 9 (12,1%), Ministro 5 (6,7%), Diputado 4 (5,4%), Senador 2 (2,7%), y Constituyente 2 (2,7%).


Fuente: Elaboración propia basado en JNE, votoinformado.com e Infogob.

Si examinamos sólo al grupo de los experimentados, 43 legisladores (58,1%), y lo tomamos como un nuevo total (100%) del grupo político experimentado, obtenemos que el 48,8% fueron actores políticos subnacionales con experiencia política. Esto es otro dato interesante. No podemos decir que esta cifra va incrementarse o estabilizarse, pero si podemos afirmar que este grupo de políticos experimentados subnacionales es beneficiado por el natural recambio generacional de las élites políticas.  Hay un movimiento gradual de asenso sistemático de políticos de la periferia hacia puestos importantes de control en la Mesa Directiva y por ende de la arena política central.

Conclusiones:

Alguna enseñanza nos deja estos breves ejercicios analíticos. Los datos indican que si tienes experiencia política es más probable que te nominen y elijan para integrar la Mesa Directiva. Sin embargo, esta proyección no es una condición necesaria ya que un buen porcentaje entra sin tener ninguna experiencia política. Ser varón y tener como ocupación profesional la abogacía o la economía aumenta también la probabilidad de ser nominado para integrar la Mesa Directiva. Por lo tanto, estas son variables que aumentan la probabilidad y no son condiciones necesarias y menos suficientes. Incluso una observación más acuciosa sobre la tendencia de los datos es que esta trayectoria cambia debido al tema de género.

Respecto a la sub-representación de la mujer, es preciso señalar un dato adicional. Las dos últimas Mesas Directivas (2018-2019 y la disuelta 2019-2020) fueron absolutamente paritarias (50% de ambos géneros), pero también fueron las más inexpertas en términos de experiencia política.  No podemos dar por garantizado el buen desempeño del régimen democrático presidencialista con gobiernos divididos y con políticos precarios sin experiencia en manejo de crisis política. En otras palabras, una difícil y trágica combinación es la ausencia de paridad con inexperiencia política, mientras que la paridad con experiencia política sería la combinación más deseable.

Probablemente cualquier novato político con grandes aspiraciones de ascender en su carrera política no esté preparado del todo, pero cabe preguntarse ¿cuánta inexperiencia política o capital social es suficiente para ser electo legislador? Aquí estamos hablando de individuos que no tuvieron experiencia política y ocuparon fundamentalmente cargos en actividades privadas. Esta tipología no fue analizada en este breve documento. Futuras exploraciones podrían ampliar la base de datos y generar análisis con variables informales tales como: los prominentes círculos sociales y lazos familiares/amicales con las elites políticas nacionales o subnacionales, los orígenes urbano y rural, los cuales habilitarían y facilitarían los ascensos en las carreras políticas. Incluso, entre estos mecanismos de incorporación, se podría analizar qué formas de involucración sociopolíticas son los más usados.

Finalmente, sería interesante codificar las carreras políticas de los legisladores antes y durante el fujimorato y analizar cuánto hemos retrocedido en calidad de representación política.  De esta manera, hacer una sociología política y ver la composición social de los políticos del Congreso de la República y, desde allí, poder inferir sus actitudes, orientaciones y comportamientos políticos.  A veces nos parecen inexplicables algunas conductas de los políticos cuando los vemos en las pantallas de nuestros televisores. Los Chiuán, los Tapia, los Vilcatoma, los Olaechea, los Beteta y hasta los Becerril y los Mamani serían un poco más comprensibles. En cualquier caso, políticos de baja calidad provienen de sociedades menos exigentes.

***

Cristhian Rivera Paredes es candidato a Magíster en Ciencia Política por la Universidad Torcuato Di Tella y Licenciado en Ciencia Política con Diplomado de Postgrado en Metodología Aplicada en Investigación Política y Social por la Universidad Nacional de San Martín (Argentina).

Edición: Hernán Herbozo
Imagen: César Paucar

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Bibliografía:

Alcántara Sáez, Manuel. 2013. “De políticos y política: profesionalización y calidad en el ejercicio público”. Perfiles Latinoamericanos 41: 19 – 44.

Alemán, Eduardo; Ponce, Aldo y Sagarzazu, Iñaki. 2011. “Legislative Parties in Volatile, Nonprogrammatic Party Systems: The Peruvian Case in Comparative Perspective”. Latin American Politics and Society 53 (3): 57 – 81.

Cabezas Rincón, Lina María. 2011. “Profesionalización de las élites parlamentarias en Bolivia, Colombia y Perú”. Revista PostData 16 (2): 223 – 258.

Jones, Mark. 2010. “Beyond the electoral connection: The effect of political parties on the policymaking process”. En How democracy works: political institutions, actors, and arenas in Latin American policymaking, editado por Carlos Scartascini, Ernesto Stein y Mariano Tommasi, 19-46. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

Guitiérrez Vera, Julio Enrique. 2017. “Construcción de carreras políticas a nivel subnacional: un análisis  comparativo de las provincias de Yungay y Satipo”. Revista de Ciencia Política y Gobierno, 3 (6): 145-173

Levitsky, Steven. 2018. “Democratic survival and weakness”. Journal of Democracy 29 (4): 102 – 113.

Tanaka, Martín. 2017. Personalismo e institucionalización: La reforma de los partidos políticos en el Perú. Lima – Perú: Instituto Peruano de Economía Social de Mercado – Fundación Konrad Adenauer.

Campos, Milagros y Roca, Pablo. 2018. “La presidencia de la Comisión de Presupuesto y su influencia en la distribución geográfica del Presupuesto”. Revista de Estudios de Políticas Públicas 4 (2): 156 – 173.

Vargas León, Carlos Eduardo. 2005. “El retorno de los partidos a la democracia: las elecciones peruanas del 2001”.JCAS Occasional Paper Número24: 2-30.


[1] Agradezco a Omar Coronel (Pontificia Universidad Católica del Perú), Patricia Aybar Mallqui (Defensoría del Pueblo de la República del Perú) y Hernán Herbozo Sarmiento (Université Lumière Lyon 2) por sus acertados comentarios y sugerencias. Todos los errores me pertenecen.

[2] Compuesto por políticos con dedicación parcial e intermitente en política. Esta intermitencia -o incluso ocasional actividad- les hace carecer de saberes de técnica legislativa especializada en torno a asuntos como la formulación de opciones de política económica, las relaciones internacionales, el diseño de políticas públicas, la estadística gubernamental o el manejo de crisis políticas, los cuales son adquiridos a lo largo de una carrera parlamentaria.

[3] En las últimas elecciones congresales 2016-2021, “el porcentaje de los representantes no afiliados a ningún partido político, electos en calidad de “invitados” subió a 70%; apenas 23,1% militaba en el partido por el que fueron electos y 6,9% fue electo como inscrito dentro de una movimiento regional” (Tanaka, 2017:17)

[4] Representados en enteros y porcentajes sería: 46 congresistas reelegidos en el 2001 (38% de 120), 17 en el 2006 (14% de 120) y finalmente 25 congresistas reelectos en el proceso electoral de 2011 (19% de 130). Aunque existen políticos profesionales re-electos continuamente (como los casos de Mauricio Mulder o Jhony Lescano) éstos son marginales.

[5] http://www.congreso.gob.pe/mesadirectiva/

[6] Incluimos también en esta definición a individuos designados como ministros, así como a los Constituyentes, Senadores y Diputados. Estos tres últimos fueron políticos electos antes de la conversión del Congreso en unicameral ocurrido en 1995 (por ejemplo: Xavier Barrón Cebreros, Javier Diez Canseco Cisneros, Mercedes Cabanillas Bustamante, Ántero Flores-Aráoz, Judith De La Mata Fernández, Fausto Humberto Alvarado Dodero, Aldo Vladimiro Estrada Choque, entre otros).

[7] Para este ejercicio, las carreras profesionales fueron agrupadas como sigue. Derecho: abogado. Medicina: médico, enfermera, odontólogo, farmaceuta, veterinario. Ingeniería: ingeniero, arquitecto, informático. Economía: economista, contador, administrador de empresas, bancario. Medios: periodista. Educación: maestro. Ciencias sociales: sociólogo, antropólogo. Ciencias naturales: biólogo, químico. Ciencias exactas: matemático, estadístico. Otros: militar, deportista. No concluidos: bachiller, abandono de carrera.

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