Por Pablo Roca
El Presupuesto es una herramienta de política fiscal que, cuando se respetan las reglas y se aprueba con prudencia, permite mantener un déficit razonable mediante una relación equilibrada entre ingresos y egresos. La crisis sanitaria y sus consecuencias económicas han tenido un impacto en el endeudamiento este 2020, al aprobar el Presupuesto 2021. Sin embargo, cabe preguntarnos y preocuparnos no solo por las variables macroeconómicas, sino también por la capacidad del Congreso para aprobar un presupuesto respondiendo a las demandas de la población, en ejercicio de su rol de representación.
El accionar del Congreso ha sido duramente criticado en las semanas precedentes. Debemos observar su desempeño en una decisión tan fundamental como es distribuir recursos escasos (183 mil millones aproximadamente) entre múltiples necesidades de millones de peruanos. ¿Qué papel le toca jugar? ¿Cómo se relaciona con otros actores? Preguntas tan complejas exigen desarrollar una agenda de investigación que permita comprender mejor el rol de la legislatura y su desempeño en nuestra historia reciente. Cuando elaboré la tesis y publiqué sobre el tema (Roca 2014, Roca y Campos 2018)[1], la investigación sobre el tema era exigua. Lamentablemente, aun se observa escaso análisis académico del tema. Es positivo que algunos medios periodísticos presten atención y comenten sobre el asunto. Sin embargo, en este contexto de múltiples crisis, hay muchos datos por mirar y análisis empírico por hacer que permitan repensar teorías sobre la relación entre el ejecutivo y el legislativo (Sosa, 2020)[2].
Para esbozar ideas de cómo mejorar una representación deficitaria, primero, hay que conocer el Congreso. Además de su rol de control político y rendición de cuentas, también aprueba el Presupuesto Público. En dicho proceso, modifica el Proyecto de Ley. Hace cambios o enmienda dicho documento. Lo hace en dos sentidos: (1) modifica la asignación presupuestal, la distribución geográfica entre las diferentes regiones o territorios (Roca y Campos 2018) o incluyendo proyectos de inversión en el Anexo 5, (2) modifica el texto, introduciendo disposiciones complementarias finales. No cambia techos presupuestarios y las variaciones representan porcentualmente cifras ínfimas. Sin embargo, al ser recursos de todos, vale la pena mirarlas con atención.
Si alguna vez escuchas el debate del presupuesto, notarás que, al referirse al nombre o código de algún proyecto, es común la frase de oír el pedido de declarar de necesidad pública y preferente interés nacional. ¿Qué significa esto? La investigación que hice arrojó que los congresistas buscan mecanismos de presentarse ante su electorado como gestores de presupuesto para obras. Esa capacidad se ve limitada por la prohibición constitucional de tener iniciativa de gasto. Sin embargo, estas declaraciones les permiten mostrarse como “políticos que están trabajando activamente”, “buscando o peleando por recursos”. Un análisis más profundo de la influencia parlamentaria en las disposiciones complementarias requiere mayor extensión. No obstante, el siguiente gráfico permite apreciar la introducción de estas disposiciones, entre las cuales se observa el fenómeno descrito.
Fuente: Expedientes virtuales del Congreso de la Republica. Elaboración Propia
El Presupuesto 2020 es particular. Es lo que en Ciencias Sociales llamamos experimentos naturales. Dado que el Congreso fue cerrado y la Comisión de Presupuesto no sesionaba, la variable influencia del Congreso no entra en la ecuación. Por lo tanto, el resultado es solo producto de la acción del ejecutivo.
En síntesis, el Congreso pide como cancha: obras o inversiones y declaraciones en las disposiciones. Desde la academia, cabe preguntarse sobre el desempeño de la legislatura a partir de la evidencia, de los datos. Desde la ciudadanía, acerca si esos pedidos y decisiones que adoptan nos representan a todos, o solo a unos pocos. Cerrar el Congreso no es una salida fácil al problema. Considero saludable tener una legislatura con capacidades para demandar técnica y políticamente una mejor asignación de recursos. Pero dada la coyuntura, y los patrones de comportamiento de las últimas décadas, un Presupuesto más representativo y sensible a las demandas ciudadanas no llegará solo.
Una mayoría congresal en ejercicio de sus funciones ha optado por aprobar una legislación deficitaria[3] que empobrece la representación: la búsqueda de soluciones simplistas, facilistas y populistas[4] quizás atraiga algunos electores, pero a costa de dejar rezagadas soluciones sostenibles y que no queden descartadas por su inconstitucionalidad. Si bien el Congreso reacciona ante problemas o demandas reales como mejorar condiciones laborales de trabajadores públicos de servicios esenciales o atender las limitaciones del actual sistema de pensiones, las respuestas son dispositivos con apariencia de solución que, sin un respaldo técnico y presupuestal, solo ahondan o agudizan problemas. No resuelven los que motivaron su origen. No se debería decir que no a todo gasto, pues hay derechos que exigen recursos para hacerse efectivos, pero ello debe darse en el marco constitucional y el TC ha sentenciado que el Congreso no tiene iniciativa de gasto como figura en la carta magna.
Declarar inconstitucionales las normas que corresponda tampoco es una solución suficiente. Hay que informarnos, presionar, exigir y tener una vigilancia activa. Imaginar colectivamente formas de que el dinero público vaya a aquellas intervenciones que nos permitan avanzar hacia el país que soñamos en este bicentenario. Hay que mirar qué hace bien el Congreso y respaldarlo, qué hace de cuestionable y demandar su corrección.
Finalmente, el mensaje a tener en claro es que la ciudadanía importa al repartir la torta, y no permitir que nuestro papel se reduzca al voto, a ser tratados solo como electores. En cambio, asumamos ser sujetos de derechos y protagonistas de un cambio congresal y social que implique pensar no solo en millones de soles (para obras que pueden no tener sustento técnico en muchos casos, o peor aún, estar vinculadas a corrupción) sino en millones de peruanos y peruanas del bicentenario y en las siguientes generaciones.
Edición: Alejandra Bernedo
[1] https://www.researchgate.net/publication/346510112_Tesis_Pablo_Roca_PUCP
https://revistas.uchile.cl/index.php/REPP/article/view/49076
[2] http://agendapublica.elpais.com/peru-todas-las-crisis-la-crisis/
[3] https://sites.google.com/view/hack-congreperu/articulos
[4] https://gestion.pe/opinion/editorial/editorial-de-gestion-obsesion-populista-congreso-leyes-presupuesto-publico-2021-noticia/
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