La herencia del ajuste estructural: el problema de la asistencia social focalizada

/Ensayo/

Por: Hernán Herbozo Sarmiento

Desde la adopción de las recomendaciones del consenso de Washington para Latinoamérica, las políticas sociales en el Perú pasaron a ser, fundamentalmente, mecanismos de asistencia social focalizada, centrando su atención en la pobreza y pobreza extrema. Para comprender el giro que las políticas sociales tomaron hacia la implementación de procesos de focalización es preciso recordar los cambios estructurales acontecidos en las décadas de 1980 y 1990.

Con el desmontaje del estatismo orgánico y del corporativismo inclusivo de la segunda fase del régimen de Velasco, un nuevo régimen económico basado en la economía de mercado empezó a implementarse. El modelo económico regido por la adopción de las políticas de industrialización basadas en la sustitución de importaciones (ISI) que intensificó el régimen velasquista entró en crisis. Es preciso señalar que este modelo también entró en crisis en otros países de Latinoamérica: “Argentina, Brasil (antes de 1964), Uruguay y Colombia (antes de 1957) siguieron estas políticas y tuvieron como resultado crisis económicas” (McClintock & Lowenthal, 1985, p.135).

Las políticas del ajuste estructural adoptadas se tradujeron, ya bajo el régimen de Alberto Fujimori, en reformas neoliberales. Esto trajo, entre otras, dos consecuencias relevantes: “la resignificación del Estado” (López, 1997, p.287) y la adopción de políticas públicas aprobadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI). El Estado empezó a ocupar un lugar secundario, reduciendo su capacidad de acción. De tener un rol fundamental en el ordenamiento social, el Estado pasó a cumplir un rol más bien ejecutivo de las políticas diseñadas por el plan de estabilización del FMI.

Imagen: El Cronista

López (1997) afirma:

Las políticas públicas aplicadas han sido las propaladas por el FMI y la tecnocracia fondomonetarista. Sus metas son una economía eficiente basada en las ventajas comparativas, con un mercado en equilibrio y sin precios artificiales; una sociedad de individuos sin organizaciones ni instituciones sólidas; y un Estado que, en lo posible, prescinda de sus funciones económicas y sociales. (p.287)

Cabe resaltar que entre los instrumentos para lograr dichas metas fueron: la reducción del déficit fiscal, la liberación de precios, la liberación de los flujos internacionales de capitales y la eliminación de los subsidios. En esa medida, el Estado, en materia de políticas sociales, se redujo significativamente en cuanto a sus funciones fundamentales. Este, al reducir sus funciones, deja de intervenir directamente en el desarrollo social e integral de la sociedad. El enfoque cambia hacia un tipo de asistencia social más bien focalizada, ajustando la implementación de las políticas sociales a los límites que imponían los escasos recursos públicos.

Los criterios de pobreza y de pobreza extrema fueron priorizados en el proceso de selección de los ámbitos de aplicación de las políticas sociales. El concepto de focalización aparece como un instrumento necesario para hacer frente a la pobreza y pobreza extrema. Esto responde, desde un punto de vista de efectividad y maximización de los recursos limitados del Estado, a un proceso de racionalización del gasto público que impulsó el nuevo contexto de ajuste estructural y de implementación del nuevo patrón o modelo económico. La significativa reducción de la recaudación tributaria y los escasos recursos públicos impidieron que el Estado se desarrolle material y burocráticamente.

Klarén (2004), afirma:

Entre 1988 y 1990, el PBI per cápita disminuyó un veinticinco por ciento y pronto llegaría al nivel de 1950, la contracción general de la economía –según la CEPAL (1991)– fue de 8,4 por ciento en 1988, a 11,4 por ciento en 1989 y a 4,9 por ciento en 1990. (p.489)

Los niveles de pobreza aumentaban en todo el país. El gasto en salud pública y educación se vio disminuido considerablemente a lo largo de la década de 1980-1990. Esta grave situación fue enfrentada por el régimen de Alberto Fujimori a través de la aplicación de un paquete de estabilización ortodoxo que atacaba principalmente la inflación. Ello significó la eliminación de los subsidios a los precios y al gasto social, aumentando las tasas de interés y los impuestos. Esta idea tuvo serias implicancias a nivel social, pues las reglas del mercado sustituían en la práctica la capacidad del Estado para intervenir en aspectos estructurales e integrales de la sociedad, sobre todo en el campo de los derechos sociales: “un efecto del programa de austeridad fue, claro está, la pauperización aún mayor de la población. En general, entre 1990 y 1992, el ingreso real de los peruanos cayó en una tercera parte. En Lima, el consumo global disminuyó en veinticuatro por ciento en el sector público y cuarenta por ciento en el sector privado” (Klarén, 2004, p.491). 

Bajo esa lógica, el gasto social debía de ser direccionado a los sectores más pobres del país. De esta manera, las políticas sociales empezaron a ser implementadas como mecanismos de compensación para contrarrestar los efectos negativos del ajuste estructural que iba aplicando el gobierno. El principio de universalidad de las políticas de protección social fue reemplazado por políticas sociales focalizadas. Por tanto, los criterios de selección para identificar los ámbitos de intervención de las políticas sociales fueron: pobreza y pobreza extrema. Esto se da bajo la necesidad operativa de racionalizar el gasto, tomando en cuenta que el Estado carece de recursos necesarios para implementar políticas sociales de corte universal.   

1.- Declive de la concepción universal de la política social

La política social, desde la década de 1980 y de 1990, empieza a ser considerada residual, secundaria. Frente a los cambios del modelo económico, en Latinoamérica empezó a emerger la tendencia de la racionalización del gasto social a través de la aplicación del instrumento de focalización, reduciendo la concepción “universalista[1]” de las políticas sociales, implementando otras que sirvan de compensación a los efectos negativos del ajuste estructural. 

“Esta visión minimalista del desarrollo social no era común en etapas anteriores del siglo XX. Al contrario, los países de altos ingresos realizaron fuertes inversiones en política social en sus etapas iniciales de desarrollo. Como resultado, las poblaciones de Europa, Japón, América del Norte, Australia y Nueva Zelanda alcanzaron un nivel de prosperidad nunca visto en la historia del mundo. Siguiendo su ejemplo, un gran número de países en desarrollo comenzó a utilizar políticas sociales como un instrumento necesario para construir naciones modernas” (Ortiz, 2007, pp.12-13).

Latinoamérica no fue ajena a dicha tendencia de considerar las políticas sociales como instrumentos necesarios para el desarrollo social. La estrategia de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) asociada al pensamiento estructuralista y a la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) construye el concepto de planificación del desarrollo. Para este pensamiento, “la industrialización no se puede dejar al libre juego de las fuerzas del mercado, sino que debe tener una direccionalidad, es decir, debe planificarse” (Parodi, 2000, p.40).

Sin embargo, estas medidas fueron abandonadas en los años ochenta ante la implementación del ajuste estructural y la reducción de la intervención del Estado en la planificación y racionalización del gasto social. El ajuste estructural redujo la capacidad de gasto del aparato público. Frente a ello, el gasto social disminuyó considerablemente. Las políticas sociales pasaron a ser mecanismos compensatorios direccionados hacia los pobres y pobres extremos, en un contexto de reducción progresiva y sistemática del Estado.

“En los últimos veinte años ha ido cobrando fuerza una tesis que sostiene que el Estado ya no debe hacer (todas) las actividades que llevaba a cabo en el pasado, ni las tiene que realizar de la misma manera. Sin duda, no puede dejar de ser el principal responsable del financiamiento, en especial de los programas orientados a la población de menores recursos, pero tiene que buscar alternativas para que los propios beneficiarios contribuyan al financiamiento (copago) o lograr que otros actores contribuyan” (Franco, 2004, p.2). 

En la medida que el Estado deja de ser el único actor responsable del desarrollo social, empiezan a aparecer subsectores que movilizan recursos privados para impulsar programas sociales y llevar a cabo las tareas antes centralizadas por éste. El Estado, tradicionalmente, tenía a su cargo el financiamiento, el diseño, la puesta en marcha, la supervisión de las políticas sociales.

“El Estado suele cumplir tres funciones principales: provisión y producción de servicios (educación, salud, vivienda, seguridad social y otros); función financiera y compradora de servicios (asignación del gasto social y contratación y supervisión de servicios privados) y función reguladora de los aspectos institucionales (marco regulatorio tanto de las políticas sociales como de las económicas)” (Arriagada, 2006, p.17).

Con los cambios acontecidos, el Estado reduce su nivel de control, direccionando sus funciones fundamentalmente a la supervisión y regulación de las fallas del mercado y a la búsqueda de la equidad de acceso a los mercados de bienes y servicios sociales. 

Estos cambios estructurales se dan en el marco de reformas económicas establecidas por el Consenso de Washington, el cual se transformó rápidamente en el paradigma económico de la época. Este respondió al contexto de derrumbe del bloque comunista de la Unión Soviética. Este consenso fue compartido por demócratas y republicanos estadounidenses. El Congreso y la Casa Blanca suscribieron políticas para controlar la inflación y aumentar el ahorro mientras los mercados financieros se comprometían a relanzar el crecimiento económico.

El Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y en el caso latinoamericano el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) plantearon para los países deudores el denominado Decálogo del Consenso de Washington. Este decálogo consistió en lo siguiente (Bejar, 2001, p.170):

  • Establecer una rígida disciplina fiscal (no gastar más de lo que ingresa al erario).
  • Priorizar el gasto público en educación y salud.
  • Llevar a cabo una reforma tributaria, para hacer que todos los ciudadanos paguen.
  • Establecer tasas de interés positivas determinadas por el mercado y no por la promoción de determinadas actividades económicas como la industria, por ejemplo.
  • Lograr tipos de cambio competitivos, lo cual significaba eliminar el control de cambios por el Estado.
  • Desarrollar políticas comerciales liberales.
  • Una mayor apertura a la inversión extranjera.
  • Privatizar las empresas públicas.
  • Llevar a cabo una profunda desregulación.
  • Garantizar la protección de la propiedad privada.

Estos puntos fueron aplicados a través de los programas de estabilización económica y ajuste estructural. Las medidas a ejecutarse en uno o dos años fueron las siguientes:

  • Devaluación de la moneda nacional.
  • Reducción de la masa monetaria.
  • Subida de la tasa de interés.
  • Reducción del crédito.
  • Reducción de los gastos de gobierno.

Por su parte, el programa de ajuste incluía:

  • Tasa de cambio realista para hacer las importaciones más caras (en realidad la caída del dólar unida a la disminución de aranceles las hizo más baratas).
  • Apertura a las importaciones.
  • Reforma fiscal para recaudar más impuestos.
  • Reforma del mercado de trabajo para que los costos de éste bajen.
  • Reducción del déficit fiscal.
  • Reforma del sector financiero para cortar el crédito subsidiado.
  • Apertura a la inversión extranjera.
  • Reforma del sector rural: liberalización del mercado de tierras.

Bajo la receta de reformas económicas neoliberales, el modelo del ISI fue desmantelado. Ello implicó el retiro del Estado de los asuntos concernientes a la regulación del desarrollo social del país. Las políticas sociales, en vista de las nuevas disposiciones, empezaron a cambiar de perspectiva con respecto a su implementación. La inversión social pasó a un segundo plano. El Estado debía priorizar la reestructuración de la economía impuesta por los organismos multilaterales. El desarrollo social sostenible dejó de ser el paradigma en el cual se encontraba inscrito el modelo del ISI. El paradigma del consenso de Washington ahora se había impuesto y con ello la reducción del accionar del Estado.

Imagen: CaixaBank

 2.- Auge de la concepción focalizada de la asistencia social

Ahora bien, cabe resaltar que la focalización es una herramienta que se implementó en la década de 1980 y de 1990 en los países latinoamericanos con el fin de orientar el gasto hacia la asistencia de las poblaciones más pobres y, de esta manera, hacer frente a los efectos negativos de la reestructuración económica y del ajuste estructural. La apertura comercial y la liberalización del aparato productivo trajo consigo una nueva concepción con respecto al tratamiento de las políticas sociales. En ese sentido, el problema social deja de ser asumido como una parte estructural de todo un proceso de planificación del desarrollo y del bienestar. Ahora el problema se desplaza hacía los “síntomas de la exclusión” ocasionados por la liberalización impulsada por el programa de ajuste estructural (Candia, 1998, p.120).

El principio básico era entonces desarticular los supuestos universalistas que habían orientado, en los países de la región, la construcción de los sistemas de seguridad social y los programas asistenciales de amplia cobertura. El nuevo modelo de atención social se levanta entonces sobre la base de dos postulados: a) la crítica a los sistemas de seguridad social desarrollados bajo el modelo de Industrialización por sustitución de importaciones; b) la centralidad que se otorga al mercado y a la pobreza como principios organizadores de la reforma de los programas y sistemas de ayuda social.

José Miguel Candia menciona algunos criterios básicos que son tomados en cuenta por el nuevo modelo de atención social (Candia, 1998, p.125-126):

  • Los recursos del presupuesto público que se destinan al desarrollo de acciones de bienestar social deben tener como objetivo fundamental, responder a las necesidades de aquellas familias que no están en condiciones de sufragar, con dinero propio, sus requerimientos más elementales.  
  • Las distintas etapas que comprende la aplicación de las políticas sociales pueden manejarse por separado y ser llevadas a cabo por empresas y agentes privados.
  • El Estado debe perder su carácter de única fuente de financiamiento de los servicios sociales. Esta nueva orientación del papel que en materia de asignación de recursos deberán observar las instancias públicas, tiene el propósito de obligar, a aquellos grupos sociales que están en condiciones de pagar, a que sufraguen la ayuda que reciben. De esta forma, mediante la fijación de tarifas mínimas, según el tipo de apoyo del que se trate, pueden recuperarse parte de los costos invertidos.
  • Poner fin a la dependencia estatal y a las organizaciones sindicales. Esto implica impulsar diferentes prestadores de servicios. De esta manera los individuos podrían elegir entre diversas posibilidades de ayuda.
  • La selección de los ámbitos de intervención haciendo uso de la herramienta de focalización, es decir, mediante la aplicación de determinados criterios: identificación precisa de los beneficiarios, transferencia de los subsidios a las familias con el fin de incrementar el poder de compra (promoción de la demanda), evaluación y medición del impacto de las acciones desarrolladas y no del gasto, y otorgamiento de prioridad a los grupos sociales con niveles de ingresos y de consumo más bajos.

El gasto social empieza a ser selectivo, desarticulando de esta manera el supuesto universalista que las políticas sociales tenían antes. Elimina también la función redistributiva del ingreso que, al margen del mercado, tenían las antiguas políticas sociales.

La focalización surge como un mecanismo técnico destinado a seleccionar los ámbitos de intervención social. Los criterios fundamentales, y que empiezan a tomar mucha relevancia para dicha selección, son, como se ha mencionado, los de pobreza y pobreza extrema. “Sobre este aspecto crítico de la realidad algunas corrientes del pensamiento sociológico latinoamericano sostienen, con acierto, que la conversión del tema de la pobreza en un problema central de la cuestión social se vincula a un nuevo paradigma del bienestar popular. A través de este enfoque se busca sustituir al ciudadano y sus derechos sociales por las lógicas de asignación de recursos que rigen la operación del mercado” (Candia, 1998, p.123). Con este giro paradigmático “se transitó de una tendencia de tutela estatal sobre los derechos de los sectores populares mayoritarios y de los subsidios al consumo a una redistribución de la riqueza que privilegia la atención a la pobreza extrema mediante la provisión focalizada y selectivas de transferencias de recursos monetarios y de servicios” (Sigal, Melgar & Melgar, 2010, pp. 395-396).

Carlos Vilas (1995), por otro lado, afirma que el contraste de las llamadas políticas sociales de hoy con respecto a las del pasado se da muy marcadamente:

“Tenemos hoy privatización donde antes hubo intervención y regulación estatal; focalización en lugar de universalidad; compensación en vez de promoción; individualismo y particularismo clientelista como sustituto del ejercicio colectivo de derechos; combate a la pobreza extrema en lugar de desarrollo social (Lacabana & Maingon, 1997, p.5)”.

El modelo de atención social bajo la perspectiva del desarrollo social cae y emerge la perspectiva de las políticas compensatorias. Estas políticas compensatorias tienen características determinadas que es preciso señalar. Brodersohn indica algunas características fundamentales (Lacabana & Maingon, 1997, p.6):

  • Tienen un papel emergente y de corto plazo.
  • Tratan de proveer de satisfactores básicos a la población más afectada por los programas de ajuste.
  • Tratan de promover el desarrollo de una nueva gestión social con gerentes sociales con capacidad de innovación para adecuar necesidades y recursos.

Un concepto de focalización que nos ayude a comprender mejor la problemática es el siguiente:

“Focalizar consiste en concentrar los recursos disponibles en una población de beneficiarios potenciales, claramente identificada, y luego diseñar el programa o proyecto con que se pretende atender un determinado problema o necesidad insatisfecha, teniendo en cuenta las características de esa población, a fin de elevar el impacto o beneficio potencial per cápita” (Godínez, Schkolnik, Trejos, Ojeda, Neil & Lima, 1995, pp.13-14).

Bajo la perspectiva de la focalización, las políticas sociales basan su aplicación tomando en cuenta el criterio de la segmentación del mercado y a la consecuente necesidad de responder a dicha segmentación. Por lo tanto, el objetivo de la focalización es provocar un impacto per cápita elevado. Ello conllevará a generar mejores condiciones económicas en los sectores más pobres con miras a insertarlos a la lógica del mercado. Por ello, la focalización se muestra como una herramienta capaz de racionalizar el gasto social, así como un mecanismo de compensación y reproducción del modelo económico instaurado con el ajuste estructural y la reestructuración económica.

Ahora bien, el mapa de pobreza elaborada por el INEI indica que el nivel de incidencia de pobreza monetaria total es de 20.5% a comparación de años anteriores en que este indicador llegaba incluso al 58.7% en el 2004. Sin embargo, como indica Carolina Trivelli, es importante cuestionarnos algunas consideraciones tomando en cuenta que ahora existen diversas categorías de pobres: los extremadamente pobres, los pobres, los crónicamente pobres, los indigentes, los pobres temporales y los pobres estructurales. El problema de la pobreza en el Perú es transversal, lo cual genera que sectores poblacionales calificados como no pobres no llegan a consolidarse como clase media. “El 60 por ciento de los no pobres también tienen por lo menos una necesidad esencial insatisfecha” (Mayer, 2004, p.345).

Este dato nos indica que existe un problema significativo con respecto a la racionalización del gasto social, pues el 60% que califica como no pobre aún se encuentra en situación de precariedad y vulnerabilidad. Por tanto, si las condiciones de vida en el Perú son precarias para gran cantidad de peruanos –pobres, no pobres y pobres extremos-, y la lucha contra la pobreza se realiza a través de un proceso de focalización que prioriza de manera exclusiva a los sectores más pobres, estamos dejando de lado a un grueso de la población que, sin ser pobres monetarios, se encuentran en condiciones también de precariedad y vulnerabilidad.

Si bien las políticas focalizadas orientadas a dar asistencia inmediata a los sectores más pobres de nuestro país son necesarias por su carácter de emergencia, es importante resaltar la necesidad de diseñar e implementar políticas sociales de corte universal, tomando en cuenta que un gran sector de la población no pobre es significativamente vulnerable y vive en condiciones alarmantemente precarias.   

3.- La vulnerabilidad social: la necesidad de reconceptualizar la asistencia social

Una primera aproximación teórica sería aquel que Roberto Pizarro conceptualiza de la siguiente manera: “la vulnerabilidad social es el resultado de los impactos provocados por el patrón de desarrollo vigente pero también expresa la incapacidad de los grupos más débiles de la sociedad para enfrentarlos, neutralizarlos u obtener beneficios de ellos” (Pizarro, 2001, p.7).

La vulnerabilidad ha estado siempre relacionada al concepto de pobreza. Sin embargo, es preciso aclarar que el concepto de vulnerabilidad se diferencia del concepto de pobreza, pues el concepto de vulnerabilidad hace referencia, de manera integral, a las condiciones sociales de desventaja en las que se encuentra un individuo o grupo, no restringiendo su análisis a la perspectiva monetaria de la pobreza.

El investigador de la CEPAL, Roberto Pizarro, explica el concepto de vulnerabilidad realizando una diferencia entre las condiciones sociales de vida en el espacio rural y en el espacio urbano. 

“En efecto, si se comparan las condiciones de vida de los trabajadores urbanos con la de los campesinos de áreas remotas es probable que éstos, al basar su vida en la agricultura de subsistencia, se hayan visto menos afectados frente a los programas de ajuste estructural y a los golpes de naturaleza macroeconómica (Pizarro, 2001, p.7).

El concepto de vulnerabilidad social aparece para explicar la situación de un grueso segmento poblacional que se ve directamente afectado en un contexto de cambio de paradigma económico. La apertura hacia la economía mundial, el retiro del Estado de la actividad productiva y el papel predominante del mercado en la asignación de recursos, se convirtieron en los ejes del nuevo patrón de desarrollo. Esto trajo como consecuencia un significativo deterioro de las condiciones sociales de gran parte de los sectores pobres y medios urbanos, el creciente sector informal y los problemas de inseguridad y de transgresión a las normas que ello ocasionaba, etc.

Imagen: El Comercio

El creciente desempleo y su precarización, la liberalización del servicio de salud, educación y previsión social, fueron algunos aspectos que empezaron a ser síntomas del nuevo modelo económico. Cabe mencionar que a ello se suma un fuerte debilitamiento de las organizaciones sindicales que servían como contrapeso del poder político.   

“Por otra parte, en el plano de la percepción subjetiva, parece haber aumentado un sentimiento de indefensión en las capas medias y de bajos ingresos generado por el repliegue del estado de la función protectora que tuvo en el pasado e incluso por la preponderancia que han adquirido los valores que fomentan el esfuerzo individual en la lucha por la vida por sobre las lógicas colectivas (PNUD, 1998).

Por ello, la vulnerabilidad, como experiencia vivida, forma parte estructural de los cambios macroeconómicos impuestos por las políticas del ajuste. La vulnerabilidad social tiene dos componentes explicativos:

  • La inseguridad e indefensión que experimentan las comunidades, familias e individuos en sus condiciones de vida a consecuencia del impacto provocado por algún tipo de evento económico y social traumático.
  • El manejo de recursos y estrategias que utilizan las comunidades, familias y personas para enfrentar los efectos de ese evento.

La vulnerabilidad social es un concepto que no se limita a caracterizar la pobreza monetaria sino más bien busca caracterizar cualitativamente las condiciones de vida en las cuales se encuentra un individuo o grupo de individuos que han sido significativamente afectado por los cambios repentinos en la estructura económica, política y social. Esto se relaciona con el concepto que da Gustavo Busso: “la noción de vulnerabilidad es entendida como un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas y/o internas” (Busso, 2001, p.8).

La multidimensionalidad del concepto de vulnerabilidad hace referencia a las diversas formas en que se expresan las relaciones de desventaja. Gustavo Busso menciona las siguientes formas: fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno; desamparo institucional desde el Estado; debilidad interna para afrontar los cambios; inseguridad permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la posibilidad de pensar estrategias y actuar a futuro para lograr mejores niveles de bienestar.

Por lo tanto, la vulnerabilidad social enfoca su atención en “la existencia y en la posibilidad de acceso a las fuentes y derechos básicos de bienestar como, entre otros, el trabajo, ingresos, tiempo libre, seguridad, patrimonio económico, ciudadanía política, identidad cultural, autoestima, integración social” (Busso, 2001, p.9).

Naxhelli Ruíz Rivera propone una perspectiva realista del concepto de vulnerabilidad social. Esta perspectiva da cuenta de las amenazas físicas y de los riesgos objetivos, así como de las condiciones sociales que subyacen a la desigualdad social, al acceso diferencial a recursos clave y a la valoración que cada grupo social hace de las amenazas. La vulnerabilidad entonces hace referencia a “las características de una persona o grupo y su situación, que influencian su capacidad de anticipar, lidiar, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza” (Ruiz, 2001, p.69).

Es preciso resaltar que América Latina ha logrado extraordinarios avances en la reducción de la pobreza y la desigualdad en los últimos años.  El porcentaje de la población que vive con menos de US$2,5 per cápita al día disminuyó de 28,8% a 15,9%, y el porcentaje de la población que vive con menos de US$4 bajó de 46,3% a 29,7%. Durante el mismo período, la región también ha logrado reducir la desigualdad que, penosamente, tanto la caracteriza: el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso disminuyó de 0,57 a 0,51 (Stampini, M, Robles, M, Sáenz, M, Ibarrarán, P & Medellín, 2015, p.69).

Sin embargo, pese al crecimiento económico desde la adopción del nuevo modelo económico, la clase vulnerable ha aumentado, como podemos ver en el siguiente gráfico:

Distribución del ingreso en América Latina (2000-2015), total por región

Fuente: Sociómetro BID

Como vemos, el análisis de los datos nos indica que existe una creciente clase vulnerable. Esto tiene dos implicancias importantes: por un lado, la necesidad de definir y caracterizar a la clase vulnerable; por otro lado, la necesidad de tomar en cuenta a la clase vulnerable en el proceso de focalización de las políticas sociales. Para ello, se tomará en cuenta los siguientes datos:

“El 65% de las personas vulnerables (es decir, aquellas con un ingreso por día de entre US$4 y US$10) y el 14% de la clase media (cuyo ingreso por día va desde US$10 hasta US$50) de 2003 experimentan pobreza al menos una vez durante el periodo entre 2004 y 2013. Por su parte, la pobreza crónica continúa extendida, representando el 91% y el 50% de la pobreza extrema y moderada, respectivamente. Las diferencias entre las áreas urbanas y rurales son sustanciales: las primeras, que en la actualidad concentran la mayoría de las personas vulnerables y en situación de pobreza moderada, se caracterizan por una mayor movilidad del ingreso, en especial ascendente (Sociómetro – BID).

La clase vulnerable se concentra fundamentalmente en el espacio urbano y presenta un porcentaje importante. El surgimiento de esta clase indica que América Latina se encuentra en una etapa de transición hacia la clase media. Esto implica dos situaciones opuestas y posibles: a) el desarrollo progresivo de la clase vulnerable y su transición hacia la clase media; b) el riesgo sustancial de que dicha clase vulnerable caiga en la pobreza. Ambas posibilidades dependerán de la situación socio-económica de cada nación. América Latina es muy heterogénea y por ello resolver el futuro de las clases vulnerables dependerá de las condiciones socio-económicas de la clase vulnerable en relación a las condiciones de tipo estructural e institucional impulsadas por las instancias gubernamentales de cada Estado.

En el caso del Perú, según los datos registrados por el BID, desde el punto de vista de la distribución del ingreso en América Latina (2000-2015), la clase vulnerable presenta un 43.7%, mientras que los pobres extremos presentan un 10.8% y pobres moderados un 22.6%. La clase media presenta un 32.3% y la clase alta un 1.3% (Sociómetro –BID). Estos datos nos ayudan a conceptualizar mejor la relevancia de la vulnerabilidad social en el Perú y preguntarnos sobre las implicancias que presenta el hecho de tener un 40.5% de incidencia en la categoría de clase vulnerable.

Es evidente que en los últimos años el Perú ha pasado por un proceso de crecimiento macro-económico -el crecimiento macro-económico en el Perú ha sido de 6.1%, según plantea el Banco Mundial (Banco Mundial, 2015)- y que, efecto de ello, un considerable porcentaje de ciudadanos ha pasado de la categoría pobre a vulnerable. Pero, ¿qué implicancias tiene esto?

El gasto social no debe restringirse únicamente a reducir la pobreza monetaria sino debe garantizar un modelo de desarrollo social integral y sostenible. La clase vulnerable, si bien ya no se encuentra ubicada estadísticamente en la categoría de pobre ni de pobre moderado, aún sigue encontrándose en peligro de volver a experimentar pobreza, pues no existen políticas universales de protección social que aseguren mejores condiciones para efectivizar los derechos sociales, así como un crecimiento progresivo y sostenible que permita promover una clase media estable.

Conclusiones

El Estado persiste en la reproducción de la lógica de las transferencias monetarias a través de programas de emergencia focalizados, atendiendo, fundamentalmente, a los sectores poblacionales ubicados por debajo de la línea de pobreza. Si bien este tipo de programas son necesarios por su carácter de emergencia, es importante señalar que constituye un mecanismo insuficiente, puesto que insistir en este tipo de prácticas institucionales no permite abordar de manera integral la problemática multidimensional de la vulnerablidad.

La focalización, herramienta implementada con el declive de las políticas universales y con el auge del Estado mínimo del ajuste estructural, sirve como mecanismo para seleccionar los ámbitos de intervención estatal, los cuales serán asistidos socialmente de manera específica. Estos ámbitos de intervención son seleccionados bajo dos criterios: pobreza y pobreza extrema.

Esta reducción focalizada del ámbito de intervención estatal presenta su justificación en los postulados establecidos por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y en el caso latinoamericano por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este conjunto de postulados, denominado Decálogo del Consenso de Washington, propició, desde la década de 1980, en los países deudores la reducción sistemática de la acción del Estado, privatización de empresas públicas, liberalización de los servicios públicos, reducción del gasto social, entre otros. En ese sentido, el gasto social tenía que estar direccionado a los sectores más pobres del país, pasando de políticas sociales universales a programas de asistencia social focalizada; lo cual implicó, concomitantemente, un giro paradigmático, es decir, de pensar el desarrollo del país de manera integral, con regulación estatal y participación ciudadana, a establecer las bases institucionales para reducir la acción pública, acelerar la desregulación estatal y propiciar la consecuente precarización social y la perdida de la funcionalidad de los derechos sociales en amplios sectores poblacionales. 

La herencia del ajuste estructural se materializa en la persistente práctica de la asistencia social focalizada por parte del Estado y en la imposibilidad de formular e implementar políticas universales que permitan asegurar y mejorar la calidad de los servicios públicos, así como garantizar su accesibilidad oportuna y equitativa en amplios sectores de ciudadanos que viven en condiciones de vulnerabilidad social: pobres extremos, pobres y clase vulnerable. La clase vulnerable, que en el Perú llega al 43.7%, debe ser también incorporada en la planificación del gasto social, tomando en cuenta que dicha clase vulnerable aún presenta graves problemas estructurales que les impide consolidarse como clase media. Estos problemas tienen que ver con la precariedad laboral, el restringido acceso a salud pública y a educación, la falta de capacidad de ahorro, etc.

Es preciso salir del paradigma que dejó el ajuste estructural y empezar a crear nuevas perspectivas centradas en la atención social universal, tomando como criterio de acción pública no la restringida perspectiva de la atención focalizada sino la multidimensionalidad de la vulnerabilidad social de los ciudadanos.  

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*Hernán Herbozo es licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Magister en Ciencias Sociales y Humanas con Mención en Ciencia Política por la Université Lumiere Lyon 2 en Francia. Actualmente es profesor de la Cátedra en la UNMSM y se desempeña como consultor independiente en temas relacionados a proyectos de desarrollo social y relaciones comunitarias, así como al análisis de políticas públicas en materia de salud pública.

Edición: Sandra Miranda
Diseño de imagen: Ana Lucía Puente

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Stampini, M, Robles, M, Sáenz, M, Ibarrarán, P & Medellín, N (2015). Pobreza, vulnerabilidad y clase media en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo.

[1] “El universalismo ha sido parte del discurso social tradicional de los gobiernos de la región. Pero la práctica latinoamericana siempre mostró desigualdades notorias en esa provisión, por lo cual se ha hablado de universalismo excluyente, en unos casos, y estratificado, en otros. La primera acepción pone énfasis en los que quedan al margen de cualquier protección; la segunda, si bien acepta que muchos necesitados son atendidos, destaca que reciben prestaciones que varían en monto y calidad, y que esas diferencias no se explican por necesidades mayores o menores, ni son aleatorias, sino que tienen que ver con el diferente status de los beneficiarios. Las mejores atenciones las reciben aquellos sectores más instruidos, más informados, más organizados, o que viven en áreas mejor dotadas de servicios, y que disponen de recursos para hacer frente a los costos de transacción (transporte, tiempo) en los que debe incurrirse para recibir los servicios. En cambio, el acceso a esa oferta ha sido siempre difícil para quienes, aun teniendo mayores necesidades, carecen de las características enunciadas. El universalismo es un principio que guía la política social. Para su logro se recurre a un instrumento, como es la focalización”. Cfr: Franco, R. (2004). Institucionalidad de las políticas sociales: modificaciones para mejorar su efectividad. 2004, de FLACSO Sitio web: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/chile/flacso/autoridad.pdf

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