Análisis constitucional sobre la modificación de la inmunidad

Por: Leslie Obando Gamarra

El pasado 5 de julio del presente año, el Congreso de la República aprobó en primera legislatura la modificación de 5 artículos de la Constitución sobre los alcances de una serie de prerrogativas que tienen sustento en el equilibrio de poderes de nuestro Estado Constitucional de Derecho. Ello ha generado mucha polémica en nuestro medio debido a la forma en la cual las modificaciones fueron adoptadas, y el contenido de las mismas.

¿QUÉ OCURRIÓ?

  • La regulación de la inmunidad parlamentaria es un tema que se viene discutiendo desde hace mucho tiempo debido a diversos episodios que se suscitaron en relación a esta prerrogativa constitucional. El acceso a este cargo representativo ha servido, en algunas ocasiones, como un medio para evitar que sean procesados y detenidos por delitos comunes. Es decir la inmunidad parlamentaria ha sido instrumentalizada para alcanzar los fines particulares de una serie de parlamentarios.
  • En la campaña electoral de enero del presente año muchos candidatos proponían la eliminación total o la regulación de esta prerrogativa constitucional. De marzo a  junio se presentaron un total de 14 iniciativas legislativas. Entre tales proyectos de  ley se propuso una variedad de opciones para regular- y en algunos casos eliminar- la inmunidad parlamentaria.
  • El 1 de julio, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República aprobó en mayoría un dictamen que proponía la eliminación de la inmunidad parlamentaria, tanto de proceso como de arresto; asimismo, se determinó que los congresistas serán procesados por en la Corte Suprema por delitos comunes. Ello pasó al pleno el 3 de julio del presente año donde se aprobó un texto sustitutorio en el que se incorporaba que los congresistas no serán responsables por acciones que realicen en el marco de la labor parlamentaria. El texto fue aprobado el 4 de julio en la madrugada con 82 votos a favor, por lo que era necesario un referéndum. Debido a ello, se presentaron 3 reconsideraciones de la votación de 3 bancadas políticas.
  • El 5 de julio, tras las declaraciones del presidente de la República, se llamó a un pleno extraordinario. En el mismo se aprobó la reconsideración de la votación del 4 de julio. Se volvió a debatir y se aprobó en primera votación un texto completamente distinto donde ya no sólo se modificaba el artículo 93 de la Constitución, sino que ello abordaba a 4 artículos adicionales.

Es en base a los hechos retratados que pasaremos a analizar la constitucionalidad del texto aprobado.

Fuente: Andina

¿EXISTIERON VICIOS EN LA TRAMITACIÓN LEGISLATIVA?

En los últimos días hubo bastante discusión respecto a la existencia de vicios en la tramitación legislativa, esencialmente en relación a la deliberación.  Ello nos permite cuestionarnos ¿existió un déficit deliberativo en la aprobación del texto sustitutorio?, ¿qué implicancias tendría ello?

A fin de responder tales interrogantes es pertinente abordar la importancia de los espacios deliberativos en la adopción de normas legislativas en nuestro Estado Constitucional de Derecho. El Tribunal Constitucional ha señalado en  diversas ocasiones que los espacios de debate y de diálogo son fundamentales para garantizar el principio democrático. Es así que mediante la sentencia recaída en el expediente 0006-2017-PI/TC, “Caso Ley Antitransfuguismo”, se ha determinado que “la norma jurídica se legitima como resultado de la deliberación general y no de la voluntad general”. Es en ese sentido que la garantía de los espacios de debate y de constante diálogo al momento de la aprobación de normas, no es un aspecto menor; por el contrario, ello determina la legitimidad del producto normativo.

Ahora bien, los jueces y juezas constitucionales han tenido un rol fundamental en la garantía de estos espacios de debate y de diálogo. A través de la sentencia recaída en el expediente 0006-2018-PI/TC, “Caso Cuestión de confianza y crisis total del gabinete”, el Tribunal Constitucional ha determinado que la resolución legislativa materia de análisis en tal caso, carecía de una correcta deliberación. Por tal sentido, por primera vez en el Perú una norma es declarada inconstitucional, entre otras razones, por carecer del componente deliberativo.

Con base a lo reseñado, corresponde analizar si las modificaciones aprobadas en primera legislatura por el Congreso de la República contienen- o no- vicios de constitucionalidad en referencia a su tramitación. Tal como se ha retratado precedentemente, existieron varios sucesos que llevaron a la aprobación de la modificación de los 5 artículos de la Constitución. Al respecto, considero que existió un déficit deliberativo por los siguientes motivos:

  • No existió un dictamen que sustentara la modificación de los artículos

La Comisión de Constitución y Reglamento aprobó en mayoría con 17 votos a favor un dictamen que luego fue debatido en el pleno en la sesión del 4 de julio.  En relación a ello, es fundamental resaltar que dicho dictamen se refería únicamente a la modificatoria del artículo 93 de la Constitución, es decir, lo concerniente a la inmunidad parlamentaria. No existió un dictamen que abordase íntegramente la modificatoria de los demás artículos de la Constitución.

Sobre este punto, el Tribunal Constitucional en la sentencia 006-2018-PI/TC “Caso Cuestión de confianza y crisis total del gabinete” precisó que existen materias que por su complejidad y la incidencia en la esencia misma de nuestra Constitución, debe demandarse un importante nivel de debate. Por ello,  la prerrogativa que tiene la Junta de Portavoces de exonerar determinados proyectos de ley o resolución legislativa del dictamen de comisión se encuentra limitada en relación a determinados contenidos, lo que conlleva a que si ello no es respetado, podría acarrear en  un vicio de inconstitucionalidad. Realizar una modificación constitucional requiere un debate más profundo. Por lo tanto, era necesario que exista un dictamen al respecto.

  • No existió un tiempo razonable para analizar la propuesta de modificación Constitucional.

Para la adopción de decisiones, sobre todo si son de carácter legislativo, es necesario que exista un tiempo razonable para que los congresistas analicen las debilidades y fortalezas de las proposiciones legislativas. Ello garantiza que exista un tiempo de reflexión  a fin de que se emita una opinión informada. El Tribunal Constitucional ha señalado que: “La adopción de decisiones (…) debe fundamentarse en un constante y nutrido intercambio de argumentos, lo cual requiere que todos los que intervengan en ella cuenten con los datos necesarios que les permitan emitir una opinión informada que se oriente al bien público.”

En este caso, ello no existió. Si bien la propuesta de modificar el artículo 93 de la Constitución fue abordada en diversas sesiones de la Comisión de Constitución y Reglamento así como en el pleno, ello no ocurrió con los demás artículos modificados. En la misma sesión de pleno se planteó regular las otras prerrogativas constitucionales, sin garantizar un tiempo para que se analice si es que el contenido podía contener ciertos vicios de inconstitucionalidad. Posteriormente a la aprobación de tales modificaciones, algunos congresistas dieron algunas declaraciones en las que se demostraba que no conocían en su real magnitud las implicancias de lo aprobado. Ello claramente demuestra que no hubo un análisis y reflexión.

A raíz de lo mencionado, se concluye que en la aprobación en primera legislatura de las modificaciones constitucionales existieron vicios deliberativos.

¿EXISTIERON VICIOS MATERIALES?

Pasaremos a analizar si el contenido del texto aprobado consagraba vicios de inconstitucionalidad.  Comenzaremos retratando lo que se ha aprobado.

Fuente: Leslie Obando

El texto aprobado, tal como se ha reseñado, contempla la modificación de diversos extremos de diversas prerrogativas constitucionales, las cuales pasaremos a analizar:

INMUNIDAD PARLAMENTARIA

La inmunidad parlamentaria es una institución que se encuentra contemplada en el artículo 93 de la Constitución. Actualmente, dicho artículo establece que los congresistas no pueden ser procesados ni arrestados sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, por delitos comunes.

El Tribunal Constitucional peruano mediante la sentencia recaída en el expediente 0006-2003-PI/TC  ha enfatizado que esta constituye una garantía procesal penal de carácter político. Además que “su objeto es prevenir aquellas detenciones o procesos penales que, sobre bases estrictamente políticas, pretendan perturbar el debido funcionamiento del Congreso o alterar su conformación” Si bien esta figura fue instaurada para tales fines, sin embargo, esta ha sido instrumentalizada en los últimos años. Ello ha generado que algunas personalidades políticas accedan a cargos representativos con la finalidad de encontrar  una suerte de protección frente a delitos comunes.

Es por ello que surge la necesidad de reformar dicho artículo de la Constitución, pero ¿cómo regularlo para evitar dicha instrumentalización? Al respecto, se presentaron un total de 14 proyectos de ley, donde se propusieron una variedad de alternativas. Sin embargo, lo aprobado el 5 de julio del presente año ha optado por la eliminación de la inmunidad tanto de proceso como de arresto y que los delitos comunes serán conocidos por la Corte Suprema. También se ha añadido que los congresistas no serán responsables frente a acciones que realicen en el marco de sus funciones parlamentarias. Resulta de gran importancia tener en cuenta la finalidad de la inmunidad parlamentaria en nuestro Estado Constitucional de Derecho. Tal como señala Delgados-Guembes, esta radica en la protección de la voluntad popular, asegurando que la persona que es elegida como representante no puede ser removido, afectando el desempeño del cargo de congresista. En tal medida, la eliminación de la inmunidad tanto de arresto como de proceso, genera un perjuicio frente al mencionado fin.

No obstante, considero que la inmunidad parlamentaria sí merece una nueva regulación a fin de evitar la instrumentación de tal institución. Por ello, podría considerarse que sea otro el órgano el encargado del levantamiento. En cuanto al apartado añadido en referencia a que no serán responsables por acciones en el marco de sus funciones parlamentarias, ello será analizado posteriormente.

INMUNIDAD Y OTRAS PERSPECTIVAS DE ALTOS FUNCIONARIOS

Las figuras de la inmunidad y la inviolabilidad de votos y opiniones no son sólo exclusivas de los/as parlamentarios/as. Muchos otros altos funcionarios del Estado ostentan tales prerrogativas. Tal es el caso del Defensor del Pueblo y los magistrados del Tribunal Constitucional ¿Qué implicancias tendría el texto aprobado que elimina tales prerrogativas?

En primer lugar el Defensor del Pueblo es el encargado de defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. La razón por la que ostenta tal prerrogativa se encuentra ligado a la naturaleza de sus funciones. En tal sentido, la eliminación de las mismas generaría un gran riesgo para su autonomía e independencia.

En relación a los/as magistrados/as del Tribunal Constitucional ello cobra una importancia trascendental. Este órgano de control de la Constitución tiene un papel fundamental para garantizar el Estado Constitucional de Derecho en nuestro ordenamiento jurídico. Con base a lo señalado, este ha tenido un rol protagónico en la garantía del equilibrio de poderes.

La inviolabilidad de votos y opiniones de los/as jueces y juezas constitucionales es fundamental para resguardar el principio de independencia judicial. Ello no sólo se encuentra establecido en nuestro ordenamiento interno, sino que también se encuentra contemplado en diversos instrumentos internacionales y su contenido se ha desarrollado a través de una vasta jurisprudencia. Así, la Corte IDH  ha señalado que “la independencia de cualquier juez supone que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas”. En tal sentido, si se llegase a aprobar la eliminación de tales prerrogativas podría suponer la vulneración del principio de independencia  judicial. Ello en cuanto no habría este “manto de protección” frente a sus votos y opiniones, por lo que podrían haber influencias externas que influyan en sus decisiones.

Por otro lado, la figura del Presidente de la República tiene un espectro de protección especial. El artículo 117 señala taxativamente los delitos por los que puede ser acusado. Sin embargo, la modificación aprobada elimina la palabra “solo” por lo que podría interpretarse que ya no tendría ese margen de protección por delitos comunes.   

Fuente: Infobae

ANTEJUICIO

El Tribunal Constitucional ha señalado que “el antejuicio es una prerrogativa funcional de la que gozan determinados funcionarios, con el propósito de que no puedan ser procesados ante la judicatura penal por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones sin que medie un procedimiento con las debidas garantías procesales ante el Congreso de la República y la consecuente acusación del propio Legislativo.” Es decir, existe una proscripción a que ciertos funcionarios puedan ser procesados por delitos que cometan en el marco de sus funciones sin que medie una acusación del Congreso previamente. Vale remarcar que los congresistas sólo podrán realizar acusaciones por las supuestas responsabilidades penales. No les corresponde procesar ni sancionar.  

El texto aprobado por el Congreso establece que los/as ministros/as de Estado  no tienen antejuicio y se añade que “no tienen ningún tipo de inmunidad”. Actualmente estos no gozan de la figura de la inmunidad, sin embargo sí del antejuicio. A raíz de este texto, estos funcionarios públicos no tendrían ningún tipo de protección, pudiendo generar un desbalance. En cuanto a la figura del Presidente de la República, se sigue manteniendo el antejuicio por la lista contemplada en el artículo 117 de la Constitución. Sin embargo, tal como se ha señalado, se elimina la palabra “solo”, por lo que se podría interpretar que la lista ya no es taxativa. Asimismo, se señala que “también podrá ser acusado(a) por delitos contra la administración pública cometidos durante su mandato o con anterioridad”.  En tal medida, con la modificatoria aprobada se restringe el ámbito de protección del Jefe de Estado.

Por otro lado, en referencia a los congresistas se ha añadido que estos no serán responsables por “opiniones y votos que emiten ni por las acciones legislativas, de representación, de fiscalización, de control político u otras inherentes a la labor parlamentaria; que realicen en el ejercicio de sus funciones”. En torno a ello, corresponde preguntarnos ¿los parlamentarios aún se encontrarían sujetos a tal institución?

Al respecto podrían darse dos interpretaciones. La primera refiere a que el ámbito de protección es mayor, por lo que no estarían sujetos al antejuicio debido a que no responden frente a estos actos. La segunda interpretación se basa en una lectura global de la Constitución, mediante el cual una total protección, como la que se quiere añadir, supondría un desbalance de poderes, por lo que sí estarían sujetos al antejuicio. En concordancia a lo señalado, si el texto aprobado llegase a convertirse una ley, se debe priorizarse esta segunda interpretación.

JUICIO POLÍTICO

Por otro lado, la institución de juicio político refiere a que resulta permitido acusar a determinados funcionarios públicos por infracción de la Constitución. El Tribunal Constitucional ha remarcado que el mismo refiere a un procedimiento de contenido eminentemente político. A diferencia del antejuicio el Congreso de la República puede  acusar, procesar y sancionar al funcionario  por faltas únicamente políticas. Con la modificatoria aprobada, los/as ministros/as de Estado son eliminados de la lista de altos funcionarios sujetos a juicio político consagrados en el artículo 99 de la Constitución. En tal sentido, el Congreso de la República no podría acusarlos, procesarlos ni sancionarlos por infracciones que cometan a la Constitución.

Ahora bien, corresponde cuestionarnos si es que en referencia a los/as congresistas, el añadido que establece que no serán responsables por acciones que realicen en el marco de sus funciones legislativas, también involucraría que no se encuentran sujetos a juicio político. De la misma manera que en relación al antejuicio, es necesario realizar una interpretación sistemática sobre el mismo. Considerar que los parlamentarios tampoco están sujetos a juicio político, supondría una protección total, pudiendo generar impunidad; lo que contraviene diversos principios constitucionales.

Como se ha podido observar,  si se llegase a aprobar el texto en esta segunda legislatura, no sólo supondría un vicio en su tramitación, sino también la vulneración de diversos principios constitucionales por su contenido, generando un desbalance de poderes.  

REFLEXIONES FINALES

El Congreso de la República no sólo ha aprobado un texto sin  tener en cuenta la deliberación del procedimiento parlamentario, sino también que el contenido de la misma vulnera ciertos principios constitucionales. Por lo que si se llegase a aprobar, esta sería pasible de una demanda de inconstitucionalidad. Si bien estamos viviendo un escenario de incertidumbre frente a esta crisis sanitaria por la COVID 19, sin embargo, ello no puede hacernos perder la vista sobre la importancia de regular temas relacionados con la estructura del Estado, lo cual tendrá repercusión en la efectivización de nuestros derechos fundamentales.

***

Leslie Obando Gamarra es abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro de Perspectiva Constitucional.

Edición: Sandra Miranda

Imagen: Cristhian Rojas


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

  • Fundamento jurídico 3, sentencia recaída en el expediente 0006-2003-PI/TC.
  • Orihuela, F (2020, 13 de Junio) Evento “Estabilidad en Juego. Análisis constitucional  de las reformas a la inmunidad parlamentaria
  • Caso Tribunal Constitucional vs Perú de la Corte IDH
  • Expediente 0006-2003-PI/TC.
  • Delgado-Guembes, C. (2020, 23 de junio). Entrevista en Radio Nacional.
  • Expediente 0006-2017-PI/TC
  • Sentencia 0012-2018-PI/TC y 0013-2018-PI/TC (acumulados) y fundamento jurídico 23 de la sentencia 0001-2018-PI/TC

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