Por César Zarzosa González

Aunque para cierto sector de congresistas y de juristas, aún exista controversia respecto del escenario constitucional actual, lo cierto es que el consenso mayoritario acepta que nos encontramos en el interregno parlamentario. El denominado interregno parlamentario se encuentra previsto en el artículo 135 de la Constitución Política del Perú, y como a estas alturas es más o menos conocido, hace referencia al breve periodo en el que, producto de una disolución constitucional del Congreso de la República, este ha cesado en sus competencias constitucionales y en su lugar deja a la Comisión Permanente, con funciones muy acotadas, hasta la instalación del nuevo Congreso.[1]

En este contexto, son dos las principales cuestiones necesarias de tener en consideración: cuáles son las atribuciones de la Comisión Permanente en este marco constitucional; y, cual es la naturaleza y los alcances de los Decretos de Urgencia que emite el Ejecutivo en este periodo.

La Comisión Permanente del interregno parlamentario

La labor de la Comisión Permanente deberá enmarcarse en el marco constitucional de excepción que prevén los artículos 134 y 135 de la Constitución, que refieren que la única instancia parlamentaria que no puede ser disuelta es la Comisión Permanente, y que ésta recibe los Decretos de Urgencia del Ejecutivo para examinarlos y dar cuenta de ellos al nuevo Congreso que se instale.

Es decir, claramente no estamos dentro de las competencias de la Comisión Permanente como instancia ordinaria del Congreso, dado que justamente este se encuentra disuelto. En efecto, el artículo 101 de la Constitución prevé las funciones de la Comisión Permanente durante el orden normal de cosas, entre las cuales se establecen como parte de sus atribuciones, la designación del Contralor de la República o la ratificación del presidente del BRC y del Superintendente de la SBS. Conjuntamente con ello, se encuentra la posibilidad de aprobar créditos suplementarios en el receso parlamentario o de ejercer facultades legislativas por delegación del Pleno del Congreso, pero siempre sujeto a determinadas restricciones explicitas (art. 101, inc. 4)[2].

Aunque es lógico inferir que dichas atribuciones no corresponden al periodo del interregno parlamentario, debido al marco constitucional de excepción, es la facultad de legislación por delegación, la que se encuentra claramente vedada. Y no podría ser de otra manera, pues la competencia para legislar del Congreso se suspende hasta la instalación del nuevo parlamento complementario. Siendo así, no puede eludirse la sanción constitucional impuesta -la disolución- mediante un artificio que permita a la Comisión Permanente legislar, más aún, si es que el facultado para habilitarlo no ha podido darle dicho encargo.

En suma, se puede decir que de las distintas funciones propias del Congreso[3], subsiste a través de la Comisión Permanente, únicamente un encargo muy reducido de control político, en el análisis de los Decretos de Urgencia que emitirá el Poder Ejecutivo, y que serán examinados a fin de remitir su opinión al próximo Congreso, que actuará según corresponda en cada caso. Se puede apreciar en esta dinámica la subsistencia de una pauta que evite la desmesura o el exceso por parte del Ejecutivo, como contrapeso necesario en favor del balance de poderes.

En consecuencia, la labor de la Comisión Permanente en estas circunstancias no se deriva del mandato previsto en el artículo 101 de la Constitución, sino que se encuentra subordinada al marco del “derecho de la crisis constitucional”[4] que se encuentra establecido en el artículo 135 de la norma constitucional, en donde la Comisión tiene básicamente una suerte de rol de control político moderado, y, por otra parte, el Ejecutivo asume competencias legislativas.

Alcances y naturaleza de los Decretos de Urgencia durante el interregno parlamentario.

Como contraparte, el Poder Ejecutivo se encuentra encargado de legislar a través de Decretos de Urgencia en el periodo del interregno parlamentario. También en este caso, corresponde señalar que las reglas constitucionales ordinarias como son los límites previstos en el artículo 118, inciso 19 de la Constitución para la emisión de Decretos de Urgencia por parte del Ejecutivo en una situación normal, no son aplicables.

En general, la naturaleza de los decretos de urgencia, que son instrumentos de rango legal, excepcionales y transitorios[5], adquieren una nueva connotación en este escenario. En efecto, aunque los Decretos de Urgencia se encuentran normalmente sujetos a determinados límites materiales previstos por el artículo 118.19 tales como versar exclusivamente sobre asuntos económicos y financieros, y por otra parte ser susceptibles de ser modificados por el Congreso; dichos requisitos quedan suspendidos con el nuevo marco constitucional de emergencia decretado con la disolución del Congreso.

De este modo, se acepta que la legislación pueda versar sobre materias distintas a las tradicionalmente ejecutivas, como son las materias económicas y financieras. A falta del legislador ordinario, el Ejecutivo asumirá dicho papel en este interregno parlamentario a fin de que el desenvolvimiento del Estado de derecho siga su curso hasta la instalación del nuevo Congreso. De modo que, el Ejecutivo puede legislar sobre diversas materias, si es que resultara necesario. Así lo entiende la doctrina nacional cuando señala que “durante el lapso que no existe Congreso, el Ejecutivo podría legislar mediante decretos de urgencia cualquier tipo de materia para lo cual es competente la ley ordinaria. En ese sentido, el significado del segundo párrafo del artículo 135 es el de haber previsto un supuesto de excepción a la regla general contenida en el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución, fundado en un estado de necesidad. Y es que, si ese no fuera ese el sentido, tendría que entenderse que dicho segundo párrafo del artículo 135 fuese redundante, es decir, que autorizase al Ejecutivo para dictar decretos de urgencia que ya antes, en el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución, se había autorizado”.[6]

Finalmente, en lo que respecta, a la posibilidad de modificar dicha normativa esta no se corresponde con las labores de la Comisión Permanente, pues mientras dure el interregno parlamentario esta solo podrá dar cuenta de su análisis vía informes que serán remitidos para su consideración posterior, conforme ya se ha expuesto.

Foto: Presidencia Perú

* César A. Zarzosa González es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ex asesor parlamentario. Miembro de la Asociación Constitucionalismo Crítico.

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[1]    “Constitución Política del Perú

     Instalación del Nuevo Congreso

Artículo 135.-

     (….)

En ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que éste se instale.”

[2]     “Atribuciones de la Comisión Permanente

Artículo 101º.- Los miembros de la Comisión Permanente del Congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del veinticinco por ciento del número total de congresistas. Son atribuciones de la Comisión Permanente:

(…)

4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue. No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reforma constitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.”

[3]     Así, conforme al artículo del Reglamento del Congreso, se prevé que el Congreso posee como funciones inherentes a su cargo, la función de legislación, de fiscalización y control político, así como otras funciones especiales de desginación. Conjuntamente con ellos, se encuentra el mandato de representación.

[4]   Para esta referencia, ver Carpio Marcos, Edgar, “Límites materiales de la legislación de urgencia…”. En: La Ley, 10 de octubre de 2019. Su site: https://laley.pe/art/8668/limites-materiales-de-la-legislacion-de-urgencia-durante-el-interregno-parlamentario

[5]  Para mayor desarrollo ver Siles, Abraham, “Los decretos de urgencia durante el interregno”. En: Extramuros, Blog Oficial de Palestra Editores. Su site en: http://palestraextramuros.blogspot.com/2019/10/los-decretos-de-urgencia-durante-el.html

[6] Carpio Marcos, E. En: La Constitución Comentada. Análisis Artículo por Artículo. Tomo II. Gaceta Jurídica SA. Primera edición. 2005, p. 455