Disolución del Congreso: diez respuestas sobre lo que se viene I

Entrevista por: Sandra Miranda y José Rodríguez 

Diseño de imagen: Cristhian Rojas 

Esta semana ha sido una de las más intensas en la política peruana de los últimos años. El presidente Martín Vizcarra disolvió el Congreso. Mercedes Aráoz, luego de proclamarse presidenta encargada, dio marcha atrás y renunció a la vicepresidencia. El fujimorismo y sus aliados se reúnen en la Comisión Permanente pero planean recurrir al Tribunal Constitucional. Mientras tanto, las elecciones parlamentarias de enero ya empiezan a ser organizadas. 

Todo esto deja dudas sobre lo que va a pasar y ha abierto un gran número de interrogantes sobre los caminos legales que deberán ser seguidos.

Por eso, en Politeama hemos contactamos a Fabiana Orihuela, especialista en Derecho Constitucional y le pedimos que resuelva todas nuestras dudas sobre lo que dice la Constitución ante los posibles escenarios venideros.

1. ¿Cuál es la situación actual tras la disolución del Congreso? ¿Cuáles son las facultades de la Comisión Permanente y qué poderes tiene el Presidente Vizcarra hasta la instalación del nuevo Congreso?

La etapa actual se denomina interregno parlamentario y, durante esta, el Parlamento no puede ejercer la mayoría de sus competencias constitucionales -como legislar o realizar control político- porque casi todos sus órganos fueron disueltos. El órgano del Poder Legislativo que no ha sido disuelto es la Comisión Permanente. 

En la situación actual de disolución, la Comisión Permanente, además de sus competencias específicas señaladas en el artículo 101 de la Constitución, pierde el ejercicio de una y gana el ejercicio de otra. Por un lado, ya no puede legislar, toda vez que únicamente podía hacerlo cuando el Pleno del Congreso le delegaba dicha competencia. Y, al no existir Pleno del Congreso que le delegue dicha competencia, no puede ejercerla. Por otro lado, de acuerdo al artículo 135° de la Constitución y 46°del Reglamento del Congreso, tiene una competencia específica adicional: examinar los decretos de urgencia que emita el Poder Ejecutivo durante esta etapa de interregno.

El Poder Ejecutivo, en primer lugar, debe convocar a elecciones a ser realizadas dentro de los cuatro meses desde la disolución. En esta etapa, además de sus competencias constitucionales regulares, tiene la competencia adicional de legislar mediante decretos de urgencia. Estos decretos deben ser aprobados por el Consejo de Ministros, de modo que otra consecuencia de la disolución fue que debía nombrar un nuevo Consejo. Ello porque, antes de la disolución –y precisamente para habilitarla-, todas(os) las(os) ministras(os) del Consejo renunciaron como consecuencia del rechazo de la cuestión de confianza.

2. ¿Pueden los congresistas disueltos o la Comisión Permanente presentar una demanda contra la disolución ante el Tribunal Constitucional?

Para dar respuesta a esta pregunta debe quedar claro que el artículo 134° de la Constitución, cuando señala que lo que se disuelve es el “Congreso”, no se refiere a que se disolvió un Poder del Estado, sino a que se disolvieron la mayoría de sus órganos –salvo uno-, hasta que se instale su reemplazo. 

El proceso competencial tiene como finalidad que el Tribunal Constitucional resuelva controversias sobre atribuciones y competencias constitucionales que se den entre poderes del Estado y/u órganos constitucionales autónomos y/o gobiernos regionales o municipales. 

De acuerdo al artículo 109° del Código Procesal Constitucional: “(…) Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.”

La legitimidad activa sería entonces del Poder Legislativo con la representación y aprobación del único órgano que actualmente lo representa –el único órgano que existe-: la Comisión Permanente. Entonces, debe interpretarse que el “pleno” de esta Comisión tiene legitimidad para interponer una demanda de conflicto competencial. Si bien el artículo 101° de la Constitución no establece que la Comisión Permanente tiene competencia para interponer demandas, este artículo no puede ser interpretado de forma aislada, sino que deben utilizarse los principios de interpretación constitucional de unidad de la Constitución y de corrección funcional. 

De este modo, debería permitirse que un Poder que se considere afectado en sus competencias pueda buscar dilucidar la controversia jurisdiccionalmente. En este caso, de interpretar restrictivamente las competencias de la Comisión Permanente para interponer una demanda: (i) se desnaturalizaría la finalidad de este proceso constitucional y (ii) se generaría un ámbito exento de control jurisdiccional en favor del Poder Ejecutivo, atentando contra el balance de poderes.

3. ¿Qué pasa si el TC determina que fue inconstitucional la disolución o emite una medida cautelar? ¿Sería reinstalado el Congreso y Vizcarra puede terminar siendo denunciado constitucionalmente?

Si el Tribunal Constitucional, en el marco de un proceso competencial, determina que fue inconstitucional la disolución, puede anular el decreto de disolución de acuerdo al artículo 113° del Código Procesal Constitucional. Esto implicaría que los órganos disueltos del Poder Legislativo podrían restablecer sus competencias. 

Cabe precisar que un escenario similar ocurriría si las elecciones de nuevas(os) congresistas no se efectúan dentro de los cuatro meses de la disolución. De acuerdo al artículo 136° de la Constitución, si eso sucede, “el Congreso disuelto se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades, y destituye al Consejo de Ministros”. 

En caso el Tribunal Constitucional conceda una medida cautelar en la que se le haya solicitado la suspensión del acto viciado de incompetencia (en este caso, sería el decreto de disolución), se podrían suspender los efectos de dicho decreto y reinstalarse las competencias de los órganos disueltos, hasta que haya un pronunciamiento final por parte del Tribunal.

Considero que no correspondería una denuncia constitucional contra Martín Vizcarra, toda vez que ello atentaría el principio de legalidad. La situación de incertidumbre jurídica actual no debería generar responsabilidades ni sanciones, toda vez que existen sólidas razones para considerar que efectivamente la disolución fue válida.

4. ¿Cuál es el plazo de respuesta del TC? ¿Qué pasa si el Tribunal resuelve el tema ya organizadas las elecciones parlamentarias o incluso después de elegidos los nuevos congresistas?

En el Código Procesal Constitucional no se establece un plazo para que el Tribunal Constitucional se pronuncie, sin embargo, en los medios de comunicación, el Magistrado Eloy Espinosa-Saldaña señaló que aproximadamente podría ser cuatro meses. Atendiendo a que las elecciones para nuevas(os) congresistas también se producirían en ese tiempo, en caso ya se hayan realizado y se hayan elegido nuevas(os) congresistas, habría operado la sustracción de la materia. No debería invalidarse la elección porque una decisión de ese tipo sería lesiva de los derechos fundamentales a elegir y ser elegidos, entre otros.

5. ¿En qué ha quedado actualmente la renovación del Tribunal Constitucional, la causa de la crisis? ¿Es válido el nombramiento de Gonzalo Ortiz de Zevallos como magistrado hecho el lunes antes de la disolución?

Aún no se ha nombrado al señor Ortiz de Zevallos. Su elección no ha culminado, toda vez que la Congresista Patricia Donayre interpuso un recurso de reconsideración antes de que culmine la elección y se apruebe el acta, de conformidad con el artículo 58 del Reglamento del Congreso. Esto quiere decir que aún no ha concluido el procedimiento de elección. Por lo tanto, no correspondía emitir aún la Resolución Legislativa que lo designaría. 

Esto implica que la Resolución Legislativa que el Presidente de la Comisión Permanente envió al Tribunal Constitucional para solicitar la juramentación del señor Ortiz de Zevallos es inválida por contravenir la Ley Orgánica del Congreso (el citado artículo 58°). 

Asimismo, para ejercer el cargo de magistrado, de acuerdo al artículo 19° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, debe juramentar ante el Presidente del Tribunal Constitucional. Adicionalmente, de acuerdo al artículo 16 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, la asunción en el cargo ocurre dentro de los 10 días siguientes a la publicación en el Diario Oficial El Peruano de la Resolución Legislativa que lo designa en el cargo. Sin embargo, esta publicación tampoco se ha realizado, por lo tanto, no podrá asumir el cargo. De este modo, las y los actuales magistrados continúan ejerciendo sus funciones, de conformidad con la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 

Finalmente, atendiendo a que su elección podría adolecer de otros vicios constitucionales, se podría cuestionar jurisdiccionalmente a fin de que se invalide y/o podría resolverse la reconsideración por el nuevo Congreso cuando asuma sus funciones y/o dejar toda la elección sin efecto.

6. ¿Las elecciones parlamentarias de enero 2020 se realizarán con las reformas políticas aprobadas en el último año (paridad y alternancia, prohibición de condenados, elecciones primarias, etc)?

De acuerdo al artículo 4 de la Ley Orgánica de Elecciones: “todas las normas con rango de ley, relacionadas con procesos electorales o de consulta popular que se publican desde 1 año antes del día de la elección o de la consulta popular, tienen vigencia el día siguiente de la publicación de la resolución que declara la culminación del proceso correspondiente”.

Esto implicaría que todas las normas aprobadas desde el 26 de enero de 2019 (es decir, las reformas sobre paridad y alternancia y de primarias abiertas, por ejemplo) no aplicarían para la elección del 26 de enero de 2020.

Cabe precisar que esto sería así en caso se acepte que esta ley (art. 4 de la LOE) puede condicionar la vigencia de otras normas de su mismo rango. Y, esta podría ser la conclusión a la que llegaría el Jurado Nacional de Elecciones, en aplicación del citado art. 4.

Ahora bien, esta postura podría contravenir lo dispuesto en el art. 103 de la Constitución que establece que las normas son de aplicación inmediata salvo que ellas mismas establezcan que entran en vigencia con posterioridad -lo que se denomina vacatio legis-. En consecuencia, una norma de rango legal no podría condicionar la vigencia de otra norma de su mismo rango, por lo que las reformas aprobadas por nuevas leyes orgánicas se aplicarían de forma inmediata (salvo que ellas mismas establezcan que entran en vigencia en otro momento, como es el caso de una de las reformas). Sin embargo, será el Jurado Nacional de Elecciones quien adopte una decisión: utiliza el art. 4 de la LOE para condicionar vigencia de normas de su mismo rango y tipo, que son posteriores o determina que las reformas se aplican de forma inmediata como establece el art. 103 de la Constitución.

La reforma sobre paridad y alternancia está prevista para ser aplicada progresivamente y señala específicamente que será aplicable a las elecciones del año 2021.  Asimismo, cabe precisar que la reforma constitucional consistente en el impedimento para postular a cargos públicos a condenados en primera instancia por delitos dolosos únicamente ha sido aprobada en una legislatura, por lo que aún está pendiente una siguiente aprobación, de conformidad con el artículo 206° de la Constitución.

En lo que respecta a las elecciones primarias, la norma no posterga su vigencia en el tiempo, por lo que, en principio, si el JNE adopta el criterio de aplicación inmediata, aplicaría para las elecciones del 2020. Sin embargo, en los hechos, por cuestión de los plazos cortos para las próximas elecciones, podría ser inviable la materialización de esta reforma.

7. Sobre la prohibición de reelección, ¿Podrán postular congresistas actuales en enero? ¿O podrían postular en el 2021?

La reforma constitucional de prohibición de reelección se encuentra vigente y regulada en el artículo 90-A de la Constitución:

Artículo 90-A.- Los parlamentarios no pueden ser reelegidos para un nuevo período, de manera inmediata, en el mismo cargo”

Establece específicamente que la prohibición supone al periodo inmediato posterior. El periodo electoral posterior no es el del 2020, sino el del 2021. Las elecciones del año 2020 no suponen un nuevo periodo sino que son para completar el periodo que inició el año 2016 y que culmina el año 2021. En ese sentido y al no haber prohibición expresa de reelección para culminar el periodo actual, las(os) mismas(os) Congresistas podrían postular en enero de 2020.

Cabe precisar que, es la ciudadanía la que va a resolver, en las urnas, el conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo que generó la disolución de los órganos de este último. Así, si la ciudadanía vuelve a elegir a los mismos partidos o a las(os) mismas(os) congresistas, se entenderá que resolvió el conflicto en favor del Poder Legislativo. En caso no vuelva a elegir del mismo modo, sino que elige una mayoría “oficialista”, lo habrá resuelto en favor del Poder Ejecutivo.

8. Pedro Olaechea y el fujimorismo han pedido a Vizcarra que renuncie y de paso, a elecciones generales. ¿Existe un camino legal hacia eso en la situación actual? ¿Quién tomaría el gobierno mientras tanto?

De acuerdo al artículo 113° inciso 3 de la Constitución, la renuncia del Presidente debe ser aceptada por el Congreso. En este punto debemos disociar el término y determinar si por “Congreso” entendemos al Pleno del Congreso o al Poder Legislativo. Si es el Pleno, entonces el Presidente no podría renunciar, toda vez que el Pleno está disuelto. En cambio, si se trata del Poder Legislativo, podría renunciar ante la Comisión Permanente que es el único órgano de este poder y quien lo representa durante el interregno. 

Atendiendo a que ni en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ni en la del Poder Legislativo (Reglamento del Congreso) se regula el procedimiento de renuncia o la forma de aprobación, puede concluirse que podría renunciar ante la Comisión Permanente. Ello porque las normas que restringen derechos –como el derecho del ciudadano Martín Vizcarra a renunciar al cargo de Presidente- deben ser interpretadas de modo que se optimice el derecho fundamental. 

De acuerdo al artículo 115 de la Constitución, si el Presidente tiene algún impedimento temporal para ejercer la presidencia y, atendiendo a que no cuenta con vicepresidentas(es), quien asumiría el encargo, temporalmente, sería el Presidente de la Comisión Permanente. Y, si el impedimento fuese permanente –como sería el caso si opta por renunciar-, se tendría que convocar a elecciones para su reemplazo y el Presidente de la Comisión Permanente asumiría el cargo. 

9. ¿Mercedes Araoz sigue siendo vicepresidenta de la República? ¿Puede terminar en prisión por la denuncia por usurpación presentada en su contra?

La Constitución no establece una formalidad para la renuncia de las(os) vicepresidentas(es), únicamente para la renuncia de la(el) Presidenta(e) en el citado artículo 113° inciso 3. Al no poder interpretar expansiva ni analógicamente una norma que restringe derechos –como es aquella que establece requisitos para renunciar-, considero que la renuncia Mercedes Aráoz a su cargo de vicepresidenta se debe entender por realizada.

Considero que no debería ser sancionada penalmente, atendiendo al principio de legalidad en materia penal consagrado en el artículo 2° inciso 24 literal d de la Constitución. De acuerdo a este principio, se requiere que sus acciones u omisiones califiquen como delitos de forma “expresa e inequívoca”, lo que definitivamente no sucede en el presente caso. En el contexto actual, debido a que el diseño institucional de la parte orgánica de la Constitución es precario, se ha generado una incertidumbre jurídica tal que ha dividido y polarizado hasta a las(os) más reconocidas(os) juristas. Existen múltiples argumentos para sostener que la disolución fue válida, así como que fue inválida. Es por ello que, incluso cuando esta situación se dilucide –sea por el Tribunal Constitucional o fácticamente con el transcurso del tiempo-, debe tomarse en cuenta que el contexto concreto en el que se habría cometido la conducta que se le imputa y no debería ser materia de sanción penal por ello.

10. Si se hace efectiva la renuncia vicepresidencial ¿Podría terminar su gobierno Martín Vizcarra sin vicepresidentes? ¿Podrá salir del país?

Sí podría terminar su gobierno sin vicepresidentas(es), ninguna norma establece lo contrario. Sin embargo, no podría salir del país, pero no por ausencia de vicepresidentas(es). Incluso si Mercedes Aráoz continuara en el cargo, la única forma constitucionalmente permitida para que el Presidente Vizcarra salga del país es que lo autorice mediante Resolución Legislativa el Pleno del Congreso, órgano que está disuelto actualmente. Cabe precisar que dicha facultad no la tiene la Comisión Permanente.

* Fabiana Orihuela Silva es candidata al Máster en Estado de Derecho Global y Democracia Constitucional, por la Universidad de Génova. Miembro de Perspectiva Constitucional.  

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