¿Por qué reformar la inmunidad parlamentaria? Razones para modificar el artículo 93 de la Constitución

Por César A. Zarzosa González

El contexto

El 10 de abril de 2019, el Gobierno presentó 12 proyectos de reforma, previamente estudiados por la Comisión del Alto Nivel para la Reforma Política. Una de las propuestas más emblemáticas y populares era la referida a la modificación del procedimiento de levantamiento de inmunidad parlamentaria.

Pese a ello, dicho propuesta fue mandada al archivo por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, instancia encargada de dictaminar las propuestas que, de ser el caso, luego podrían ser remitidas al Pleno del Congreso para su discusión y aprobación final. En su lugar, la Presidencia de la Comisión de Constitución y Reglamento se comprometió a realizar algunas mejoras al Reglamento del Congreso, que a su entender permitirían mejorar los alcances de la figura de inmunidad parlamentaria.

Tras el rechazo general, y el planteamiento de la cuestión de confianza por parte del Ejecutivo, se ha vuelto a plantear una nueva de reforma de la inmunidad parlamentaria (Proyecto de Ley N° 4416-2019/PE). Al respecto, no es nuestra intención detenernos en la discusión sobre el trámite que debe seguir el nuevo proyecto, sino sobre su contenido.

¿De qué trata el proyecto sobre inmunidad parlamentaria?

La propuesta de reforma constitucional plantea modificar el artículo 93 de la Constitución que contiene la inmunidad parlamentaria. En la actualidad, tanto la inmunidad de proceso como la de arresto, se encuentro en manos del Congreso a través de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad y luego de la decisión final del Pleno.

Es decir, es el Congreso quien decide la suerte de sus propios congresistas en caso que el Poder Judicial requiera tener la posibilidad de procesarlos por cuestiones penales, o de detenerlos como consecuencia de una decisión judicial. Es importante precisar que esta figura está prevista solo para los delitos ordinarios y no para los delitos de función.

La propuesta en cambio desplaza la decisión del levantamiento de inmunidad parlamentaria del fuero congresal a la Corte Suprema del Poder Judicial. Esta será la instancia encargada de evaluar si corresponde iniciar un proceso penal a los congresistas durante el ejercicio de su mandato, o si corresponde detenerlos en virtud de una decisión de las instancias judiciales

En puridad, la propuesta mantendrá la esencia de la institución, que es verificar si existen móviles políticos detrás de la acción judicial, caso en el cual no se otorgará el requerimiento. Si, en su defecto, existen claras razones de índole jurídico que sustentan el requerimiento de la justicia, procederá el levantamiento de la inmunidad (sea para procesar o para detener según el caso). No obstante, como ya se señaló, a diferencia del diseño actual, la propuesta sustituye al organismo decisor de tamaña responsabilidad.

Adicionalmente, la nueva propuesta de reforma constitucional del Ejecutivo plantea un plazo máximo de 30 días para que la Corte Suprema de Justicia se pronuncie, evitando que haya dilaciones innecesarias para decidir la suerte de un Padre de la Patria. Asimismo, incluye precisiones importantes respecto al ámbito de protección de la inmunidad, acotando que esta no resulta necesaria de solicitar para aquellos congresistas cuyos procesos sean anteriores a su elección congresal, casos en los que corresponde seguir el trámite ordinario al igual que cualquier ciudadano.

¿Qué razones justificarían la reforma de la inmunidad parlamentaria?

Es importante mencionar que la existencia de la figura de inmunidad parlamentaria tiene razones históricas puesto que muchas veces se buscaba evitar que los legisladores tomaran parte de los debates o se buscaba contrarrestar al adversario, por lo que fue concebido como un mecanismo de defensa desde el fuero parlamentario ante persecuciones injustificadas del Poder Ejecutivo[1], por ejemplo. No obstante, existen razones de peso para reformular la institución:

1.- La inmunidad debe ser preservada en su real dimensión, pues no es un derecho fundamental de los congresistas; sino que es una garantía institucional que protege al Congreso en su conjunto (STC 0026-2006-PI). Si ello es así, no se estaría vulnerando ningún derecho de los congresistas en particular si es que se decide cambiar la forma del procedimiento. Lo que se debe entender es que, si bien la inmunidad parlamentaria permite proteger la autonomía del Congreso, ello no implica que dicha garantía deba necesariamente estar en sus manos, sino que opere a su favor.

2.- La competencia en manos del Congreso no ha estado funcionando; pues según cifras proporcionadas por la Comisión de Alto Nivel, así como por el TC, entre otros actores, los resultados son perjudiciales para la imagen de la institución. Así, en la década de 1996-2006 la procedencia de solicitudes de levantamiento de inmunidad formuladas por el Poder Judicial no alcanzó el 10% del total. En el periodo parlamentario 2006-2011 sólo fueron procedentes 2 de 15 pedidos, mientras que en el período 2011-2016 solamente 4 fueron declaradas procedentes. La percepción ciudadana es pues que la inmunidad ha sido un mecanismo de impunidad.

3.- La legislación comparada demuestra que la inmunidad puede ser opcional y no siempre está a cargo del Congreso; pues mientras que países como Colombia, Canadá, Australia no poseen dicha prerrogativa, existen otros países como Chile que han asignado la competencia para resolver el levantamiento de la inmunidad al fuero judicial. De este modo, se puede verificar que existen diversos modelos para regular la inmunidad parlamentaria.

Cabe mencionar que, si bien la propuesta plantea que la competencia esté en manos de la Corte Suprema, en la medida que tendría la solvencia, el estatus y la independencia necesaria para llevarla a cabo, es posible discutir que dicha asignación sea asumida por otro organismo constitucional que cuente con características parecidas. Ello podría ser materia de discusión parlamentaria.

Colofón: no es lo mismo la Constitución que el Reglamento del Congreso

Finalmente, cabe mencionar un posible entrampamiento de la iniciativa. La contrapropuesta inicial de la Comisión de Constitución era realizar precisiones en el Reglamento del Congreso, para aclarar el periodo en que funcionaba la inmunidad -algo que debía quedar meridianamente claro pero cuya práctica demostraba todo lo contrario- y evitar interpretaciones que favorezcan la impunidad[2]. Aun siendo un avance, cabe señalar dos limitaciones de esta idea: i) evita la discusión de fondo respecto de a quién encomendar la decisión de levantar la inmunidad parlamentaria y ii) la nueva propuesta del Ejecutivo ya incluye dichas presiones.

En tal sentido, debe entenderse que incluir modificaciones a nivel del Reglamento, no podrá nunca re-formular los términos esenciales de la institución: ni los alcances de dicha prerrogativa (inmunidad de arresto y de proceso), ni el organismo encargado de su operación (Congreso). Esto porque dichos aspectos están contemplados directamente en la Constitución (art. 93). Por tanto, cualquier discusión de fondo tiene que darse a nivel de la Carta Magna, que es el debate en serio que la ciudadanía espera.


[1] Ver VV.AA. Constitución Comentada, Tomo II, Gaceta Jurídica. Pp.67 y ss.

[2] El caso de Edwin Donayre es ejemplar pues dicha imprecisión permitió que le aplicaran la protección por inmunidad a un congresista cuyo proceso inició antes de ser electo.

Diseño de imagen: Cristhian Rojas @CristhianRS

César A. Zarzosa González es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Estudios de maestría en Política Jurisdiccional por la PUCP. Miembro de la Asociación Constitucionalismo Crítico.

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión /  Cambiar )

Google photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google. Cerrar sesión /  Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión /  Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión /  Cambiar )

Conectando a %s