¿Disolver o no disolver el Congreso?

Llegó el día. Tras el mensaje a la Nación del presidente Martin Vizcarra y casi una semana de discusiones constitucionales, el pleno del Congreso de la República debatirá hoy la cuestión de confianza planteada por el Poder Ejecutivo, la cual será sustentada personalmente por el premier Salvador del Solar.

En un contexto de tanto descontento popular, resulta paradójico que “confianza” sea la palabra clave de estos tiempos. El Poder Legislativo sigue borrando asiduamente el poco prestigio que le queda, mientras el Ejecutivo intenta nuevamente acompasar el pedido popular de purga y renovación en el espacio político.

Así como el año pasado el presidente Vizcarra hizo cuestión de confianza por los 4 temas que luego llegaron al referéndum, esta vez ha sido presentado por los 6 puntos más urgentes de los 12 proyectos de reforma enviados al Congreso a partir la presentación del completo informe de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. Pero además, ha sido muy estricto en los tiempos y en la forma en las que estos deberán ser aprobados.

Si hoy el pleno vota mayoritariamente en contra, el gabinete entero deberá renunciar pero el Congreso podrá ser disuelto por el presidente, que deberá convocar inmediatamente a elecciones para elegir uno nuevo.

¿Qué va a pasar? ¿Cuál es el camino a seguir? ¿Sería mejor que se apruebe la cuestión de confianza y este Congreso trate los proyectos de reforma? ¿O la disolución dentro del marco que permite la Constitución y la elección de uno nuevo es la mejor alternativa? ¿Se debe ir más allá y pensar en una Asamblea Constituyente que reconstruya la legitimidad del sistema político peruano?

A continuación José Saldaña Cuba y Carlos Soria plantean y desarrollen sus posiciones:

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Si la crisis es sistémica, la solución no puede dejar de serlo

Por José Saldaña Cuba (@jsaldanacuba)

En la era de las fake news no se salvan ni las interpretaciones de la Constitución. La cuestión de confianza planteada por el gobierno de Vizcarra es un mecanismo constitucional y no una amenaza de golpe de estado como algunos pretenden presentarlo. El artículo 133 faculta al presidente del Consejo de Ministros plantear una cuestión de confianza al Congreso en defensa de la política general del gobierno. Ante una segunda negativa, el presidente “está facultado para disolver el Congreso” a través de decreto de disolución, el mismo que debe contener la convocatoria a nuevas elecciones legislativas dentro de los 4 meses siguientes (artículo 134).

En uso y abuso de sus facultades, el Congreso aprobó el año pasado una modificación al Reglamento del Congreso (artículo 86 literal e) en la que se agregaron dos factores no contemplados en la Constitución:

  • La cuestión de confianza no procede cuando se refiere a una norma o procedimiento legislativo
  • No hay crisis total de gabinete cuando el presidente vuelve a designar como ministros a uno o más de los renunciantes.

En términos prácticos, esto limitaba la cuestión de confianza y excluía la posibilidad de disolver el Congreso por parte de Martín Vizcarra. El Tribunal Constitucional declaró su inconstitucionalidad en los siguientes términos:

“Resulta inconstitucional por contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al Congreso de la República cuestiones de confianza en los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande, desnaturalizando así la finalidad constitucional de referida institución y alterando la separación de poderes” (Fundamento 76, Exp. N° 006-2018-AI, 6 de noviembre 2018).

Pese a todo, un sector entre los constitucionalistas insiste en que no se puede plantear cuestión de confianza por la reforma política, pero siendo parte del Acuerdo Nacional difícilmente se puede negar su carácter de política de estado. Más complicado sería plantear una cuestión de confianza por un caso específico como el del ex fiscal de la nación, Pedro Chávarry; sin embargo, el Ejecutivo solo ha mencionado el caso y no lo ha incluido dentro de los proyectos a aprobar.

Otro sector plantea cuestionamientos más razonables: por un lado, critican el plazo perentorio dado por el Ejecutivo; por otro lado, la exigencia de no desnaturalización de los proyectos de ley presentados. Según ellos, ceñirse a un plazo (“hasta el fin de la legislatura”) y la condición de no modificar sustancialmente los proyectos de ley representaría una limitación indebida de las funciones del parlamento, lo que resultaría en una medida inconstitucional.

Para contrarrestar esta posición hace falta aplicar una interpretación armónica de la Constitución, su pertinencia histórica y el carácter evolutivo de la “Constitución viva”. Bajo estos principios, uno puede concluir que la Cuestión de Confianza se presenta como un mecanismo de solución a un entrampamiento político, en el que se da predominancia del Ejecutivo en aras de gobernabilidad. Si bien queda sujeto a determinados límites, éstos no son expresos y deben establecerse en contextos específicos. Una Constitución, aún cuando goza de rigidez, debe dar respuestas a sus circunstancias concretas: una mayoría parlamentaria autoritaria y criminal. Los proyectos de ley que impulsa el Ejecutivo tienen como objetivo último, responder a una de las crisis de corrupción más grandes de nuestra historia reciente.

Lo que resulta aún difuso es el escenario venidero. En caso se llegue a la disolución constitucional del Congreso, un abanico de alternativas políticas se desplegará, entre ellas, algunas contradictorias: convocar a elecciones legislativas para completar el periodo 2016 – 2021 (la alternativa escrita en la Constitución), adelantar elecciones generales, o convocar a una asamblea constituyente hacia la aprobación de una nueva Constitución. Todo esto depende mucho más del juego político que de la interpretación constitucional.

Dada la debilidad del gobierno de Vizcarra, es improbable el inicio de un proceso constituyente, aunque éste tampoco es imposible si uno se detiene a observar la profundidad de la crisis que vivimos como país. Como en otros casos reciente en América Latina, la crisis política no tiene visos de solución y se hace urgente la necesidad de una recuperación de la legitimidad del sistema político. Si la crisis es sistémica, la solución no puede dejar de serlo.

Un sector del liberalismo político rechaza la posibilidad de una nueva Constitución. La única posibilidad de cambios constitucionales, según ellos, es la establecida en el artículo 206 que regula el procedimiento de reforma constitucional, sea parcial o total. Según ellos, solo aprobando la modificación constitucional en dos legislaturas y/o en referéndum es posible una nueva Constitución, cualquier otra forma sería antidemocrática o un golpe de estado. Es sorprendente cómo incluso el constitucionalismo liberal, que se precia de ser ilustrado, es verdaderamente ingenuo frente a escenarios políticos concretos. Han teorizado demasiado sobre el poder constituido, pero saben poco o nada del poder constituyente.

Contrariamente a sus temores, los procesos constituyentes pueden ser procesos profundamente democráticos. Pueden darse dentro del procedimiento de reforma regulados en las mismas Constituciones o pueden darse fuera de ellas. Pueden ser elaboradas por los mismos parlamentos o por asambleas constituyentes elegidas con esa tarea exclusiva. Lo concreto es que deben responder a necesidades y crisis concretas, promover deliberaciones robustas con participación de las minorías discriminadas históricamente, ser democráticas en lo sustantivo y no necesariamente en las formas. Por último, deben ser validadas por mayorías amplias en elecciones generales y transparentes.

Una nueva Constitución, fruto de procesos constituyentes democráticos, no sólo es teóricamente posible, es la experiencia regional del nuevo constitucionalismo latinoamericano. En Colombia, los docentes y estudiantes universitarios fueron los artífices del cambio frente a un bipartidismo que había cedido al narco estado y a la violencia política. En Ecuador, una asamblea con amplia participación ciudadana dio pie a una de las constituciones más elogiadas en el mundo por el reconocimiento original de los derechos de la naturaleza. En Bolivia, los campesinos aymaras recuperaron su país de mayoría indígena, bajaron del campo a la ciudad y crearon el primer Estado Plurinacional. Todos ellos enfrentaron sistemas políticos fallidos, guerras atroces, captura del poder por élites corruptas, racismo institucionalizado en un centralismo político de varios siglos.

Quienes dicen que solo la reforma constitucional del artículo 206 puede modificar la Constitución apelan a un textualismo digno del conservadurismo más radical. Toda norma constitucional nace del mito del poder constituyente y, como todo mito, está sujeto a la reinterpretación de los pueblos que labran su historia con manos propias. De hecho, sorprende aún más que sean estos mismos constitucionalistas democráticos quienes olvidan que la Constitución de 1993 es fruto de uno de los procesos más sanguinarios, autoritarios y corruptos de nuestra historia.

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“Sería una respuesta cortoplacista sin ningún tipo de cambio”

Por Carlos Soria (@carlossoria_p)

Han sido diversas las voces que han comentado la decisión del presidente Martín Vizcarra respecto a la cuestión de confianza, desde políticos, abogados, periodistas, y sobre todo la ciudadanía. Algunos grupos parlamentarios han adelantado el sentido de su voto, sin embargo, no se sabe a ciencia cierta cuál será el resultado de la votación. En este contexto ¿cuál es el panorama político que se puede vislumbrar?

Por un lado, tenemos al Nuevo Perú y al Frente Amplio, quienes han adelantado que rechazarán la cuestión de confianza porque consideran que el Congreso tiene que ser cerrado y se deben convocar unas nuevas elecciones. Sin embargo, el Nuevo Perú también indicó que está a favor de la reforma política: ¿cómo se puede entender el sentido de su voto con tal contradicción? La respuesta la encontramos en su convocatoria a una Asamblea Constituyente y la elaboración de una nueva Carta Magna.

La izquierda repite continuamente que el “modelo neoliberal” estipulado en la Constitución es la que “somete al país al poder de los que más tienen” y ese es, sin duda, uno de los orígenes de la corrupción. La Constitución estipula que el modelo económico del país es la economía social de mercado, modelo importado de la Alemania post guerra. El mercantilismo, al que la izquierda llama neoliberalismo, se combate con mejores instituciones que permitan regular de forma efectiva el mercado y generar igualdad de oportunidades para los ciudadanos.

La corrupción en el país existe desde antes de la creación de la República. Frente a ello, las distintas Constituciones y “modelos económicos” han fracasado al enfrentarla. No debemos olvidar que una de las tantas causas de la corrupción es la debilidad institucional del país. Tenemos un sistema judicial corrupto, un sistema de partidos políticos poco o nada representativo, entre otras muchas situaciones que -precisamente- se buscan resolver con las reformas impulsadas por el Ejecutivo.

Desde la otra acera, las voces cercanas al fujimorismo, acusan al presidente de “dictador” y han llegado a comparar la cuestión de confianza con el 5 de abril. Nada nada más alejado de la realidad. El 5 de abril se rompió el orden constitucional, ya que el entonces presidente Alberto Fujimori, decidió cerrar las dos cámaras del parlamento mediante una acción militar. Adicionalmente, ese día hubo acciones paralelas: la persecución de líderes de la oposición y periodistas, la toma de otras instituciones como el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Tribunal de Garantías Constitucionales.

Lo que debe quedarnos claro, es que este grupo parlamentario es parte fundamental en el escalamiento del enfrentamiento Legislativo y Ejecutivo, tanto en el fondo y las formas. Las interpelaciones y censuras fueron usadas como muestra de su fuerza. En muchas interpelaciones los ministros fueron agredidos, en otras oportunidades citados y no escuchados, como sucedió con el ministro Morán hace muy poco. Adicionalmente, se dieron blindajes descarados a personas como Donayre, Chávarry, entre otros. La suma de estas situaciones los puso de espaldas a la población, situación que ha sido aprovechada políticamente por el Ejecutivo.

El pedido de la cuestión de confianza tiene una causa formal, que es el entorpecimiento de la reforma, especialmente en medidas como la modificación de la inmunidad parlamentaria. Pero es claro que la decisión del presidente Vizcarra es sin duda una acción política que busca confrontar al Congreso, institución que en reiteradas oportunidades ha faltado gravemente el respeto a la investidura presidencial y ha obstruido su labor.

La política consiste de acciones, la de Vizcarra es una de ellas. El presidente entiende el descrédito del Congreso y ante una escalada creciente de escaramuzas tomó una decisión. Sin embargo, el nuevo panorama político genera incertidumbre. Si se disuelve el Congreso y se convocan a nuevas elecciones, se presentarán los mismos partidos que hoy integran el Legislativo. ¿Podrían haber cambios con los mismos actores participando en el ‘nuevo escenario’? El gobierno ha centrado su gestión en la reforma política y la reforma del sistema de justicia, sin duda pilares importantes para el desarrollo, pero no únicos. Hay evidentemente un déficit en la gestión y en el planteamiento de políticas públicas para el desarrollo a largo plazo, ¿cuál será el norte de la gestión Vizcarra si se logra aprobar la reforma política?

Si el resultado fuese la disolución del Congreso como propone no solo la izquierda, sino también otros grupos parlamentarios y la mayoría de la ciudadanía (gracias a un hartazgo justificado debido a las acciones de la mayoría parlamentaria); tendríamos elecciones nuevas con los mismos actores políticos. Los mismos partidos (poco representativos y obsoletos) serían los que ocupen los mismos escaños, esta vez con nuevos rostros.

¿Sería esa una solución real? En lo absoluto, sería una respuesta cortoplacista sin ningún tipo de cambio. Recordemos que son estos mismos partidos los que han dominado el Parlamento en los últimos años con un deterioro constante en la calidad de los parlamentarios. Sin democracia interna real, sin filtros adecuados y sin detalle sobre los aportes de campaña, los resultados podrían ser aún peores. Pero, ¿cómo hacer ante un Congreso opositor que no tiene norte y entorpece muchos puntos importantes de agenda? El presidente del Legislativo, Daniel Salaverry, ha planteado la reconstitución de las comisiones y de la comisión permanente en función de la distribución actual del Congreso. Esta podría ser una salida equilibrada.

Faltan pocos días para saber el resultado del pedido de cuestión de confianza y lo único claro hasta este momento es la necesidad urgente de fortalecer el sistema de partidos para no volver pasar por estos años de estancamiento que tanto daño le hacen al desarrollo del país.

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José Saldaña es profesor de derecho PUCP, investigador en DDHH en contextos de industrias extractivas. Egresado del LLM en Human Rights en la Universidad de Notre Dame (EEUU).

Carlos Soria es egresado de economía de la Universidad Ricardo Palma y es especialista en Políticas Públicas y Economía del Desarrollo.

Ilustración: Cristhian Rojas Suárez @CristhianRS

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