¿Es necesaria la “privatización” de los servicios de agua y saneamiento?

Por: Lily Ku Yanasupo

A inicios del presente año, cientos de personas junto con sus viviendas, fueron afectadas por la inundación de aguas residuales en San Juan de Lurigancho, desastre que se produjo a consecuencia de un inadecuado diseño, gestión y supervisión de las obras de reubicación de los colectores principales de dicho distrito. Un dato interesante a tomar en cuenta es que para la ejecución de dichos trabajos el Estado contrató hasta cuatro empresas privadas, sin embargo, no sabemos las acciones que se adoptarán para determinar y sancionar el nivel de responsabilidad de las mismas[1].

En general, es muy probable que todos, en alguna oportunidad, nos hayamos visto perjudicados por las deficiencias en la calidad de la gestión de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS), a pesar que el servicio público de agua es básico para garantizar que las personas vean realizado su derecho humano al agua y saneamiento; esto -además- contribuye a que la percepción ciudadana sobre el papel que cumplen los organismos estatales vinculados al tema sea negativa.

En el caso de la prestación de los servicios de agua y saneamiento existe un agravante y hay que destacarlo, pues suspenderle el servicio de agua potable a un usuario a consecuencia de una equivocada atención, o inundar de aguas servidas diversas calles y viviendas de un distrito debido a la mala ejecución de una obra de saneamiento, no pueden equipararse con el corte de los servicios de telefonía o electricidad, menos aun cuando entre los afectados existen personas en situación de vulnerabilidad.

Sin embargo, también existen conductas que trascienden a una gestión deficiente, como, por ejemplo, decirle a un usuario de agua que si no paga su factura se le cortará el servicio, obviando deliberadamente informarle que tiene el derecho a reclamar; u ofrecerles reparaciones desventajosas por daños producidos por una inadecuada administración de la infraestructura de saneamiento. Estos ejemplos nos permiten decir que cuando las empresas prestadoras administran el servicio público de agua sin la debida capacitación y la adecuada supervisión, pueden terminar afectando gravemente los derechos de las personas.

¿De qué manera puede el Estado afrontar o prevenir los casos señalados? Muchos dirán “más inversiones”; sí, son importantes, pero no es lo único. Las debilidades de las empresas prestadoras son diversas y no sólo deben combatirse a través de mayor financiamiento para obras de saneamiento, es necesario diagnosticar y repensar el modelo de gestión empresarial del servicio público de agua en nuestro país y fortalecer las capacidades de estas empresas enfocándose también en el recurso humano.

Asimismo, no debemos olvidar que garantizar la calidad de los servicios de agua y alcantarillado es responsabilidad del Estado por mandato constitucional, ya sea que la gestión se encuentre a cargo de una empresa pública o privada. De manera que, no basta con una mayor transferencia de recursos a los gobiernos municipales para la generación de mayor infraestructura de saneamiento (aunque se sepa que estas no cuentan con las capacidades para gestionar dichas inversiones), no basta que se dicten más normas y se creen más organismos técnicos en materia de agua (con el subsecuente incremento del gasto corriente), también es necesario que estas entidades tengan las condiciones para una mayor y mejor supervisión.

No obstante, la solución que en los últimos tiempos viene introduciendo el Estado para afrontar los graves problemas que aquejan a las EPS, consiste en meter mano a viejos modelos fallidos, en abrirle las puertas al mercado para que este por arte de magia vuelva eficiente el sector saneamiento, a través de figuras como la tercerización, subcontratación, las asociaciones público privadas y otras más que en el camino se han ido inventando para que poco a poco el sector público se vaya sacudiendo de cumplir de manera directa con ciertas obligaciones de carácter constitucional, eso sí, cuidando de no denominar a todas estas figuras como procesos de “privatización” (parcial) porque este término aún genera anticuerpos para ciertos sectores de la sociedad.

El eslogan es el mismo de siempre, que las administraciones públicas son pésimas e ineficientes cuando se trata de prestar servicios a la ciudadanía porque lo complican todo; existen demasiadas regulaciones, muchos niveles de jerarquía administrativa, diversos regímenes de contratación de personal, etc., trabas que nunca se ven en el sector privado porque allí todo es eficiente gracias al libre mercado, lo cual no admite prueba en contrario. ¿Será cierto eso?

Las reglas del mercado en el sector saneamiento no son nada nuevo en nuestro país. Veamos sino el caso de Tumbes, donde el servicio público de agua se encontraba concesionado a una empresa privada desde el año 2005[2], de hecho, era el único caso en todo el país puesto que el resto de EPS existentes son empresas municipales. La experiencia con esta empresa privada no pudo ser peor para dicha región, debido a las constantes deficiencias en los servicios de agua potable y alcantarillado, lo cual se vio reflejado en el retroceso de la cobertura de dichos servicios. En efecto, al inicio de la concesión se registraba una cobertura de agua potable del 82.70% y de alcantarillado del 55.10%; tras 13 años de operación, estas coberturas no sólo no mejoraron, sino que disminuyeron a 82.50% y 50.42%, respectivamente[3].

Corresponde aclarar que no todo fue producto de un pésimo contrato de concesión que limitaba la responsabilidad de inversión y expansión del servicio por parte de la empresa concesionaria, también hubieron aspectos que eran de responsabilidad del Estado y que repercutieron negativamente en la prestación del servicio, tales como las debilidades de la supervisión y fiscalización a la empresa a fin de garantizar el cumplimiento de compromisos en el marco de la concesión, y los problemas de contaminación de las fuentes naturales de agua que debían emplearse para brindar el servicio. Cabe señalar que mediante la R.M. Nº 374-2018-VIVIENDA publicada el 07.11.18, el Estado declaró la caducidad del contrato de concesión en cuestión “por incumplimiento grave de las obligaciones de la empresa concesionaria”.

Ahora bien, si la concesión de los servicios de agua y saneamiento en Tumbes a una empresa privada se efectuó con el objetivo de mejorar las condiciones de prestación de dichos servicios, y después de 13 años se demuestra que esto no ha sido así, cabría preguntarnos qué fue lo que falló. En realidad, toda esta idea de que ingrese el sector privado a asumir tareas de naturaleza pública, como es la prestación de servicios básicos, tiene varios despropósitos desde el ámbito político y económico que se buscan solapar a través de discursos de eficiencia empresarial. Sin embargo, lejos de alcanzar las mejoras señaladas, en los hechos se termina generando una mayor burocracia estatal que complica a los usuarios en la atención de sus reclamos; se desarrollan prácticas ilegales para el favorecimiento en la obtención de contratos, lo cual pone en riesgo el buen uso de los recursos asignados; los procesos de tercerización generan, a su vez, una desvinculación laboral entre el personal que lleva a cabo las actividades del servicio y el sector estatal, dificultándose la supervisión de la calidad de la prestación de las actividades tercerizadas y la sensibilización del personal subcontratado sobre la importancia de los derechos que fundamentan estos servicios.

La empresa de agua y alcantarillado de Lima es otro buen ejemplo. Si bien Sedapal S.A. es una empresa pública, quizás no todos los usuarios saben que las actividades de atención al usuario que se realizan en sus diversas oficinas comerciales se encuentran tercerizadas desde hace varios años, al igual que la notificación de sus facturas, la instalación y lectura de medidores, las inspecciones comerciales y otros aspectos de carácter operativo y comercial. Con todo ello, en la actualidad los usuarios se siguen viendo sometidos a excesivos tiempos de espera para su atención, al maltrato, a la desinformación, a procedimientos que se desdicen de los establecidos por las normas, a notificaciones defectuosas y/o a efectuar pagos con los que no están de acuerdo únicamente para evitar que les corten el servicio. Es cierto que nuestra sociedad adolece de la falta de una cultura del agua, pero este argumento no siempre puede servir para suponer que el usuario nunca tiene la razón.

La actual normativa en materia de servicio público de agua faculta a las EPS a celebrar contratos de tercerización con una empresa privada para que esta realice una o más funciones relacionadas con dicho servicio, empleando su propio personal y recursos logísticos; no obstante, la celebración de estos contratos no las libera de garantizar ciertos estándares de calidad y la adecuada atención a los usuarios. En efecto, ellas deben asegurar que los contratos de tercerización contengan de manera expresa cláusulas específicas sobre el particular y supervisar el cumplimiento de las mismas por parte de las empresas terceras. Adicionalmente, es importante la supervisión y fiscalización del organismo regulador (Sunass) respecto al cumplimiento de las obligaciones legales o técnicas de las empresas prestadoras.

En conclusión, sea que los servicios de agua y saneamiento se brinden por personal directo de la EPS o personal de la empresa tercera, ante la sociedad sigue siendo responsabilidad del Estado dar solución a aquellos factores que inciden en la mala gestión de dichos servicios. Desde esa premisa, ¿por qué seguir aplicando modelos que no contribuyen a mejorar la gestión de las empresas prestadoras? Como decía, me temo que los propósitos son otros. Más allá de que los entes gubernamentales nos quieran vender el cuento de que los servicios públicos mejorarán automáticamente cuanto más “privatizadas” estén sus actividades, la ciudadanía seguirá demandando del Estado una mayor supervisión y fiscalización. Por ello, vendría bien que los tomadores de decisiones en el sector saneamiento emprendan reformas basadas en diagnósticos serios sobre la viabilidad de los modelos actuales, sin que ello signifique una mayor burocratización de los procedimientos, evaluando la contratación directa en los niveles operativos y comerciales, y fortaleciendo los entes de supervisión. Dado que el servicio púbico de agua es una cuestión vital para la ciudadanía, el análisis de estas medidas debería abordarse como una exigencia.


[1] Informe Técnico Final de la Comisión Sectorial del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento encargado de determinar las causas técnicas de la rotura del colector principal ubicado en la Estación Pirámide del Sol, del Tramo 2, de la Línea 1, del Metro de Lima, Urbanización las Violetas, distrito de San Juan de Lurigancho, provincia y departamento de Lima, del 15.03.19. https://www.gob.pe/institucion/vivienda/informes-publicaciones/267175-informe-tecnico-final-de-la-comision-sectorial-del-ministerio-de-vivienda-construccion-y-saneamiento

[2] Inicialmente dicha concesión fue otorgada al consorcio Aguas de Tumbes S.A., conformado por la empresa argentina Latinaguas (80%) y Concyssa (20%). Posteriormente, con motivo de la venta del capital social en virtud del D.S. N° 007-2011-VIVIENDA, el consorcio quedó conformado por la empresa municipal colombiana Aguas de Manizales S.A.E.S.P. (85%) y Concyssa (15%). Finalmente, el último cambio se dio en virtud del D.S. N° 015-2016-VIVIENDA, que autorizó a Aguas de Manizales S.A.E.S.P. a vender el 85% de acciones a la empresa Inassa S.A. 

[3] Benchmarking regulatorio de las EPS (Datos 2016). Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass), Diciembre 2017. p. 58.

* Los puntos de vista expresados en esta nota corresponden a la autora y no reflejan necesariamente la posición de la entidad en la que actualmente labora.
** Foto: El Comercio Perú

Lily Ku Yanasupo es abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú y Máster en Estado de Derecho Global y Democracia Constitucional por la Universidad de Génova.

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