El esquivo retorno a la Bicameralidad

PREGUNTA 4: ¿Aprueba usted la reforma constitucional que establece la bicameralidad en el Congreso de la República?

Escrito por Milagros Campos Ramos*

“¿Adónde va entonces el parlamento? Es indispensable si se desea un régimen democrático, pero si queremos que la institución resista la prueba y sea vital, es necesario advertir lo que hay de anacrónico en nuestro modo de concebir los parlamentos actuales a la luz de principios y criterios de ayer”.

Giovanni Sartori, 1995

La mejor expresión de la democracia representativa es el Congreso. Ninguna crítica que se pueda hacer desconoce su vital importancia. ¿De qué depende que tengamos un mejor Congreso? ¿Es la bicameralidad la reforma que legitimará a este poder del Estado y reestablecerá la confianza de los ciudadanos en la institución? La pregunta que debe motivar cualquier reforma es para qué se hace y cuáles son los resultados esperados.

Se ha señalado que la tradición del Perú es la de un Congreso bicameral. En efecto, como puede observarse del cuadro 1, la  Constitución histórica muestra un Congreso bicameral, aun cuando durante la vigencia de muchas de ellas no hubo un poder legislativo en funciones debido a los golpes de Estado. En los últimos 25 años, el Congreso ha sido unicameral.

Cuadro 1: Estructura del Congreso en la Constitución histórica

CONSTITUCIÓNARTÍCULOESTRUCTURA
182351,60Unicameral
182627Tricameral
182815Bicameral
183415 16Bicameral
183915Bicameral
185643Bicameral
186044Bicameral
186745Unicameral
192072Bicameral
193389Bicameral
1979164Bicameral
199390Unicameral

La unicameralidad no ha sido una decisión estable ni totalmente interiorizada en el sistema político. Desde 1995, en todos los periodos parlamentarios se presentaron proyectos de reforma constitucional para retornar al sistema bicameral. En los periodos legislativos  2001-2006 y 2006-2011, se sometieron a votación, alcanzando la mayoría absoluta, pero no se convocó a referéndum. De acuerdo a lo establecido en la Constitución, toda reforma debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. De obtener más de dos tercios en dos legislaturas ordinarias sucesivas, puede omitirse el referéndum.

En este periodo legislativo 2016-2021, se presentaron 19 iniciativas legislativas, dos de las cuales las propuso el Ejecutivo. El presidente Vizcarra anunció en el mensaje de 28 de julio que presentaría un proyecto de reforma constitucional para que sea consultada a la ciudadanía vía referéndum.

La bicameralidad ha sido parte de la reforma política en el debate parlamentario y académico. Desarrollaremos a continuación los principales argumentos a favor y en contra, los detalles de la propuesta que será votada y los temas que quedaran pendientes en el debate pues al resolver que se optara por la estructura bicameral, queda pendiente como se van a elegir a los senadores y diputados, circunscripciones y tipo de listas, aspectos que van a definir el impacto de la reforma.

Unicameralistas versus bicameralistas

De acuerdo a la base de datos de la Unión Interparlamentaria, existen más países que optan por un sistema unicameral. En efecto, son 114 unicamerales que representan el 59.1%; mientras que los bicamerales son el 79, 40.9%.

De los muchos argumentos que se presentan en el debate entre quienes están de acuerdo y en desacuerdo con la bicameralidad me referiré a tres temas: representación, función legislativa y presupuesto.

La representación es la función esencial de los parlamentos. Legislan, controlan y designan autoridades como los magistrados del Tribunal Constitucional o el Defensor del Pueblo porque representan. Para Pedro Planas la función de representación es la columna vertebral del órgano legislativo, la que lo obliga a conectarse con la ciudadanía. En el libro Reforma Política, Henry Pease refiere que su propuesta sobre cambios en la forma de elección de congresistas y la bicameralidad con dos cámaras diferenciadas en sus funciones y conformación, es parte de un esfuerzo que busca acercar el parlamento a la ciudadanía, privilegiar esta relación que es la base de la representación y diferenciarla de la acción de gobierno. El número de congresistas actualmente no solo es bajo en relación al número de electores sino que existe una desproporción entre circunscripciones. El incremento del número de congresistas debería acortar esa brecha.

Se ha señalado que el unicameralismo ha propiciado leyes de mala calidad y con poca reflexión causadas por la rapidez con la que se dan. Al bicameralismo se le acusa de ser lento para dictar leyes que requieren ser implementadas. La calidad de la legislación es un asunto más complejo que no depende de una o dos cámaras sino de buenas prácticas, algunas de las cuáles ya que se vienen implementando: Estudios de antecedentes legislativos, eliminación de cláusulas derogatorias generales, determinación del problema que la legislación plantea solucionar así como asegurar responsables de la implementación se la norma entre otras. No obstante ello, una segunda cámara evitaría la premura en legislar. No es saludable para la seguridad jurídica que se recorten plazos y etapas que afecten el propio proceso de deliberación, así lo ha establecido el Tribunal Constitucional.

Otro argumento apunta al presupuesto. Una segunda cámara cuesta mucho dinero. En el cuadro que mostramos a continuación puede observarse que la bicameralidad no necesariamente cuesta más. Si bien el promedio del unicameralismo es 0.62%,  menor al bicameralismo, 0.89%, ello no ha sido así en cada año considerado. Nótese que los años considerados en el caso de la bicameralidad son menos y ello afecta al promedio. Este tema sin embargo, ha sido resuelto pues la autógrafa aprobada precisa que el presupuesto para esta reestructuración y primera legislatura no podrá ser mayor al 0.45% del presupuesto total del sector público. Colocar un monto determinable como techo pretende excluir este argumento del debate.

Gráfico 1: Participación del Presupuesto del Congreso en el Presupuesto General de la República

Finalmente, es necesario precisar que la bicameralidad permite un control intraorgáno, fortaleciendo los frenos y contrapesos checks and balances en el diseño institucional.

La pregunta sobre la Bicameralidad: proyecto del Ejecutivo, lo aprobado y sus problemas

El proyecto de reforma constitucional N° 3185-2018/PE que planteó el retorno a la bicameralidad invoca razones democráticas, históricas y de seguridad jurídica e entre sus fundamentos.

El modelo parlamentario del unicameralismo no ha resultado el más adecuado para nuestra realidad política, por los siguientes argumentos:

a) Resquebraja el equilibrio de poderes del Estado, que constituye un principio fundamental del modelo democrático; según el cual, si bien el poder del Parlamento emana del pueblo, este debe ser ejercido respetando la separación de poderes, según el artículo 43 de la Constitución.

b) Genera inseguridad jurídica, por cuanto no ha sido infrecuente que, en la dación de importantes leyes, la mayoría parlamentaria las aprueba rápidamente precipitando el procedimiento regular; esto es, que las emite sin dictamen de las comisiones ordinarias, y/o, con las excepciones de someterlas a una segunda votación.

c) Quiebra el constitucionalismo histórico de nuestra modelo de organización parlamentaria republicana, de contar con una segunda Cámara de Senadores de representación de intereses generales del Estado y de reflexión en la expedición de las leyes.

El dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución contradice cada argumento, proponiendo soluciones desde el unicameralismo. Así señala que:

Frente al argumento de la subrepresentación de la ciudadanía por los congresistas, puede ampliarse el número actual o cambiar la modalidad de elección, incluso combinar formas distintas de elección.

Respecto de la mala calidad de leyes improvisadas o poco reflexivas, podría eliminarse la exoneración del dictamen de reformas constitucionales, distanciar la segunda votación o eliminar la posibilidad de que se exonere del plazo para que se produzca la segunda votación permitiéndola solo para proyectos que presente el Ejecutivo con carácter de urgente. También establecer que la Comisión Permanente evalúe las iniciativas antes de ser debatidas en el Pleno o prohibir que se deleguen facultades legislativas a la Comisión Permanente.

Sobre el abuso o concentración de poder por parte de una mayoría, señala que podría exigirse mayor número de votos para la aprobación de la censura ministerial, restringir los alcances y consecuencias de las censuras ministeriales o cuestiones de confianza; o establecer un plazo más amplio entre la presentación y votación de las mismas.

Sin embargo en esta como  en otras consultas realizadas la Comisión de Constitución, los miembros del Consejo  Consultivo mayoritariamente se manifiestan a favor del retorno a la bicameralidad.

¿Cuáles son las observaciones al texto que se someterá a referéndum?

Una primera observación está referida al cambio del nombre del Congreso a Parlamento Nacional. Puede parecer una observación frívola pero no lo es. Desde el siglo XIX el poder legislativo es el Congreso. Cambiar el nombre no solo es innecesario sino que genera gastos; pero fundamentalmente desconoce la tradición constitucional.

La segunda, más compleja y de mayor peso, está referida a la cuestión de confianza. La Constitución de 1993 refiere a la cuestión de confianza en el capítulo de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Siendo un mecanismo de control que perfila las características peculiares del sistema de gobierno peruano, se espera que su ejercicio mantenga el diseño institucional de frenos y contrapesos que garanticen un equilibrio entre poderes del Estado.  

La cuestión de confianza es obligatoria cuando el nuevo gabinete asiste al Congreso para que el Presidente del Consejo de Ministros exponga y debata la política general del gobierno, y las principales medidas que requiere su gestión de acuerdo a lo previsto en el artículo 130. El artículo 132 refiere a la cuestión de confianza voluntaria, aquella que presenta un ministro o el Presidente del Consejo al Congreso. Recientemente el Tribunal Constitucional ha definido la cuestión de confianza como: “… la manifestación formal del Gabinete de su propósito de dimitir, por vía de la puesta en juego de su responsabilidad política parlamentaria, salvo que la Cámara apruebe un determinado proyecto de ley, una concreta orientación política o, como dice Blondel, de hecho, cualquier cosa que desee el Gobierno ver convertida en realidad y que no lleve camino de serlo. […] El recurso a la cuestión de confianza no depende tanto de la existencia de un supuesto predeterminado constitucionalmente (supuestos que, por lo demás, no suelen contemplarse en las Constituciones), como de la voluntad gubernamental de conseguir una concreta finalidad política” (Fernández Segado, Francisco, El sistema constitucional español, Dykinson, Madrid, 1992, p. 733). Fundamento 60 Exp. 0006-2018-P1/TC

Agrega que la cuestión de confianza, como institución cuyo ejercicio queda en manos del Ejecutivo, fue introducida en el constitucionalismo peruano como un contrapeso al mecanismo de la censura ministerial asignado al Poder Legislativo, por lo que debe ser entendida a partir del principio de balance entre poderes.

El texto que se somete a referéndum tiene las modificaciones siguientes:

Cuadro N 2 Modificaciones constitucionales planteadas a la cuestión de confianza

Constitución 1993Texto propuesto
Artículo 132°.- El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea por iniciativa ministerial. Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. Su aprobación requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar. El Presidente de la República acepta la dimisión dentro de las setenta y dos horas siguientes. La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación.Artículo 132.- La Cámara de Diputados hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea por el Presidente del Consejo de Ministros previo acuerdo de su consejo.
Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de diputados. Se debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. Su aprobación requiere del voto de más de la mitad del número legal de diputados. El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar además de estar impedido para ser nombrado para algún ministerio durante el resto del periodo presidencial. El Presidente de la República debe aceptar la dimisión dentro de las setenta y dos horas siguientes.
Artículo 133°.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la República, se produce la crisis total del gabinete.Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante la Cámara de Diputados una cuestión de confianza, a nombre del Consejo, sobre su política general de gobierno. No procede cuestión de confianza con respecto de iniciativas legislativas. Si la confianza le es rehusada ninguno de los miembros del Gabinete puede ser nombrado nuevamente ministro durante un año.
Artículo 134°.- El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto.Artículo 134.- El Presidente de la República está facultado para disolver la Cámara de Diputados si esta ha censurado o negado su confianza, de acuerdo al artículo 130, a dos Consejos de Ministros. En ningún caso, podrá disolver la Cámara de Senadores.
El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para una nueva Cámara de Diputados. Dichas elecciones se realizan dentro de los cinco meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. La Cámara de Diputados extraordinariamente asi elegida sustituye a la anterior y completa el periodo constitucional de la Cámara disuelta.
No puede disolverse la Cámara de Diputados en el último año de su mandato ni bajo un estado de sitio. Disuelta la Cámara de Diputados, se mantiene en funciones la Cámara de Senadores, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario.

El texto aprobado por el Congreso elimina la cuestión de confianza por iniciativa ministerial, salvo que previo acuerdo del Consejo de Ministros, la presente su  Presidente. La restringe, pues no podría presentarse por iniciativas legislativas y, establece efectos sobre la recomposición del gabinete, incluso durante todo el periodo presidencial.  

Por este motivo el Presidente Vizcarra expresó su oposición al texto aprobado señalando que se había desnaturalizado, en esos términos anunció que su  respuesta a la pregunta del referéndum seria no.

La tercera observación es la interpretación sobre la reelección. Una de las propuestas enviadas por el Ejecutivo fue la prohibición de reelección inmediata de congresistas PL 3187/2008-PE. La aprobación de la autógrafa contó con 75 votos, a diferencia de las otras tres propuestas  que se someterán a ratificación mediante referéndum y que superaron los dos tercios de votos en el Congreso. A pesar de lo popular que resultó ser esta propuesta, mi opinión es contraria a la prohibición de reelección inmediata de congresistas. Considero que la reelección afianza la carrera política y brinda incentivos para una mejor gestión. Actualmente, en la región sólo Costa Rica la prohíbe, México la eliminó recientemente. Pienso que son los ciudadanos quienes deben asumir la responsabilidad de elegir a sus representantes. Por lo demás como puede observarse en el gráfico la tasa de reelección en Perú es baja comparada con otros países de la región y Estados Unidos. Desde el 1939 ha sido de 19% y desde 2001, 22% en promedio.  

La propuesta del Ejecutivo se fundamenta en equiparar la no reelección de congresistas con similar limitación para otros cargos de elecciones popular. No es comparable. Afirmarlo, significa desconocer las distintas funciones que les son encargadas. Tampoco lo es,  con la reelección de alcaldes y gobernadores. No existe la amenaza de una posible utilización de recursos para favorecer la reelección porque los congresistas no manejan directamente presupuesto y están impedidos constitucionalmente de presentar iniciativas que generen hasta al Estado.

Grafico N 2 Tasas de reelección

Nada garantiza que los nuevos parlamentarios ejerzan mejor su función de  representación y en general la función parlamentaria. Los congresistas reelectos son menos proclives de incurrir en faltas éticas y delitos de función (estudio Campos y Casanova, 2015).   Sin embargo, se aprobó la prohibición.

El texto que se someterá a ratificación señala que los parlamentarios no pueden ser reelegidos para un nuevo periodo, de manera inmediata, en el mismo cargo”. Ello ha despertado la suspicacia pues consideran que de aprobarse la bicameralidad, no se aplicaría a los actuales congresistas porque no postulan al mismo cargo sino al de senadores o diputados. Ello abona a desalentar el apoyo a la bicameralidad en quienes creen que el impacto de esta reforma sería positivo.

Los temas pendientes

Como otras reformas que se consultaran a través del referéndum, la del retorno a la bicameralidad requiere de legislación que la implemente.

Finalmente algunos temas pendientes. El dictamen aprobado y que será consultado este 9 de octubre propone dos cámaras, Diputados (130) y Senadores (50).

Se ha postergado el debate sobre al menos tres temas vinculados al sistema electoral y que juzgo esenciales. Estas serán materia de un debate posterior.

  • Forma de elección de los senadores y diputados: Actualmente los 130 congresistas son elegidos en 26 circunscripciones: una uninominal (Madre de Dios–se elige 1 congresista) y 25 plurinominales (se eligen varios congresistas por circunscripción). Si se van a elegir dos cámaras considero que deben elegirse con criterios diferentes. Estoy entre quienes opinan que el Senado debe elegirse por circunscripción nacional a fin de combinar la mirada más localista con una más nacional.
  • Tipo de listas: La elección del Congreso actualmente se realiza en listas cerradas y no bloqueadas. El voto preferencial determina quienes ocupan los escaños que obtenga un partido político o alianza electoral. El proyecto de ley del Ejecutivo propuso para la elección de senadores lista cerrada y bloqueada, sin voto preferencial y para la elección de diputados, lista cerrada con voto preferencial. Creo que debe seguirse ese camino y eliminar el voto preferencial en al menos una de las cámaras.  Ello daría la oportunidad a los partidos políticos de organizarse y presentar listas articuladas con una oferta programática.
  • Participación política de las mujeres: El proyecto enviado por el Ejecutivo propuso que las listas de candidatos incluyan, de manera alternada, un cincuenta por ciento (50%) de mujeres y un cincuenta por ciento (50%) de hombres. El artículo 116 de la Ley Orgánica de Elecciones vigente establece que las listas al Congreso deben incluir un número no menor del 30% de mujeres o de varones.

Reflexiones finales

Construir un mejor Congreso, más representativo, con legislación eficaz y control político que busque el equilibrio entre la fiscalización y la gobernabilidad, no dependen estrictamente de una o dos cámaras. Sin embargo, mi opinión, a pesar de la distorsión de la cuestión de confianza, es favorable a la bicameralidad, con cargo a que puedan hacerse los ajustes correspondientes. Estamos frente a una nueva oportunidad para reformar la estructura del Congreso con las ventajas de  reforzar el proceso de deliberación de las leyes, lograr representación con criterios de elección diferentes y cerrar las brechas de representación existentes. Lo más importante será brindar complementar el diseño constitucional con un control intraorgánico en el poder legislativo.  

*Milagros Campos Ramos es abogada y Magister en Ciencia Política. Profesora de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 

2 comentarios en “El esquivo retorno a la Bicameralidad

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